HISTÓRIA

ObservatoriodoFGTS
Incomparável.


FGTS: A história de gatos e gatunos


Esta é uma reportagem publicada pela Revista República, em março de 2001. Muitos dos gatos citados continuam por aí, ocupando cargos políticos ou de confiança dos governos, com acesso ao dinheiro público. Neste momento em que o FGTS sofre achaques por todos os lados parece oportuno reavivar nossa memória para evitar que os gatunos travestidos de “bichanos” destruam o maior patrimônio dos trabalhadores brasileiros.

Esta é uma história estranha. Ela começa em fins de agosto de 2000. Uma ação de 20 trabalhadores de Caxias do Sul (Rio Grande do Sul) foi julgada pelo STF (Supremo Tribunal Federal). O que se decidiu foi a forma de correção do saldo das contas do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço). E os 20 de Caixas puderam comemorar – e não só eles. O STF decidiu que os saldos deveriam ser corrigidos do expurgo sofrido pelos Planos Verão (de junho de 1989) e Collor 1. De quanto seria isso? O STJ (Superior Tribunal de Justiça) fixaria o percentual. E o fez em outubro: 68,9%.

Dois dias depois, o presidente Fernando Henrique Cardoso, às vésperas das eleições municipais em todo o país, anunciava que o governo estenderia o direito à correção a todos os trabalhadores. Era a vitória completa. Um novo esqueleto tinha sido descoberto nos castelos da República. E, dessa vez, favorecendo os trabalhadores.

Mas, de fato, o presidente fez mais do que uma promessa. Ele estabeleceu um ritual de negociação, que seria conduzido pelo ministro do Trabalho, Francisco Dornelles (PPB-RJ). E o ministro foi logo dizendo que o FGTS era um fundo privado e o Tesouro nada tinha a ver com a história. Segundo ele, caberia aos trabalhadores e empresários, com o auxílio abnegado do governo, encontrar uma solução que tornasse viável o pagamento.

Eis por que é esta uma história estranha.

O que Dornelles propunha, ao fim a ao cabo, era e é absolutamente insólito. Em resumo: os mesmos trabalhadores que comemoram a vitória na Justiça teriam que se cotizar para cobrir o rombo, que, naquela altura, o Banco Central estimava em R$ 38,4 bilhões e hoje se estima em R$ 43 bilhões.

A essa proposta, que fere a lógica mais comezinha, seguiu-se um festival de outras ainda mais insólitas e exemplares do apreço do governo, especialmente de seus burocratas, pela questão social.

Veja-se, por exemplo, a proposta defendida pelo secretário-executivo do Ministério da Fazenda, Amaury Bier, que sugeriu capitalizar o FGTS usando a multa de 40% paga pelos empresários aos trabalhadores demitidos sem justa causa. Ele argumenta que a lei manda os empresários pagar a multa, mas não estabelece que o dinheiro é do trabalhador e, por isso, poderia ficar com o fundo.

A proposta de Bier se resume, enfim, em cobrir o rombo com uma apropriação indébita. Pior. Se aceita, talvez fosse o caso de os trabalhadores torcem pelo aumento do desemprego, já que, assim, haveria mais multas, mais apropriações indébitas seriam feitas e mais rapidamente o FGTS dos que restarem empregados seria capitalizado. Os sobreviventes deveriam sorrir sobre os escombros?

Outras versões nesse celeiro bestialógico inundaram o noticiário: aumentar a contribuição sobre a folha de salários, transferir para o FGTS recursos que seriam destinados ao sistema S (Senai, Sesi e Sesc), reduzir os juros das remunerações do saldo, etc., etc., etc. No fim, a lógica permanecia a mesma anunciada pelo ministro Dornelles: trabalhadores e empresários teriam de arrumar o dinheiro de uma ou de outra forma, cabendo ao governo apenas usar a sua, aparentemente, infindável criatividade para bolar as sugestões mais descabidas para tungar o dinheiro dos trabalhadores.

E os meses assim passaram. Porque – e esta é outra parte estranha dessa estranha história – trabalhadores e empresários parecer ter aceitado entrar na armadilha de discutir a correção dos saldos do FGTS como se só houvesse passivos nesse fundo. Como se o dinheiro entrasse, ficasse parado e, por milagre, rendesse.

Coloque uma nota dentro de um livro, Alice no País das Maravilhas, por exemplo, e, a menos que se acredite que o gato come o rendimento, vai-se concluir o óbvio: dinheiro parado não rende. R$ 5 mil ou R$ 5 guardados no livro por séculos, desprezada a inflação, continuarão a ser o que sempre foram, nem mais nem menos.

Donos de botequim sabem. Livros-caixa sabem. Existem duas colunas. Entradas e saídas. Passivos e ativos. E o debate se passa – esse estranho debate – como se só houvesse um depósito e uma obrigação de pagamento, que rende juros e correção. Até parece que o FGTS não faz nada como dinheiro depositado e que, por milagre, ele rende.

Mas já que essa história beira o surrealismo, o inacreditável, que se peça a ajuda do gato de Alice, com seu sorriso que não desaparece, para situar corretamente a questão.


A HISTÓRIA. O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço foi criado pela Lei nº 5.107, de 1966, para a) assegurar ao trabalhador optante a formação de um pecúlio relativo ao tempo de serviço; b) formar um fundo de recursos para o financiamento de programas de habitação popular, de saneamento básico e de infra-estrutura urbana.

Segundo o desenho original, o fundo receberia depósitos mensais, efetivados pelos empregadores em nome dos empregados, no valor de 8% da sua remuneração, representando 1,067 salário por ano. A conta de cada trabalhador inscrito teria correção monetária mais juros de 3% ao ano. Ou seja, havia um compromisso de remuneração. A correção monetária foi, por conta dos planos de estabilização, substituída pela TR (Taxa Referencial de Juros).

E assim, o fundo funcionava.

Recebia o dinheiro depositado pelos empregadores, depositava-os na conta dos respectivos trabalhadores e remunerava seus saldos. Ora, para pagar a correção (TR) mais juros anuais de 3%, o FGTS aplicava os recursos arrecadados. Ou seja, fazia ativos com eles. E como aplicava seus recursos? Financiando habitação popular e obras de saneamento e infra-estrutura.

Eram empréstimos que pagavam juros variáveis, mas todos, sem exceção, sofriam a mesma correção monetária (hoje em dia TR).

Segundo o balanço do FGTS de setembro de 2000, os ativos eram compostos de R$ 731,1 milhões em conta-depósito, R$ 11,8 bilhões aplicados em títulos federais de liquidez, R$ 1,1 bilhão em créditos vinculados, R$ 67,9 bilhões em operações de crédito e R$ 2,1 bilhões em títulos do FCVS (Fundo de Compensação de Variações Salariais). Os empréstimos foram distribuídos da seguinte maneira: R$ 43,6 bilhões em habitação, R$ 21,7 bilhões em saneamento e R$ 5,2 bilhões em obras de infra-estrutura.

E, incrível, apesar de o STF ter mandado corrigir o saldo do FGTS, em nenhum momento o governo ordenou que se corrigissem pelo mesmo percentual as aplicações feitas com recursos do fundo. E deveria. Ao não fazê-lo, o fundo quebra; ao fazê-lo, descobre-se o óbvio: não vai se acertar a conta do FGTS mexendo em seus passivos (o que deve, ao fim e ao cabo, aos trabalhadores), mas nos seus ativos – aqueles que, enfim, asseguram a remuneração dos recursos aplicados.

Corrigindo-se ativos e passivos pelo mesmo percentual estabelecido pela Justiça, de fato, não há um rombo, mas um problema de caixa. E caixa, qualquer empresa sabe, se faz cobrando dívidas e/ou vendendo ativos.

FCVS. Diz o bom senso que esse deveria ser o passo inicial do processo. O passo que o governo se recusa a dar. O gato de Alice entende o motivo dessa aparente distrofia cerebral. E ela atende pelo nome de FCVS.

Tal expediente foi criado em 1967 para resolver um problema: as prestações do mutuário eram corrigidas anualmente (pelo índice de correção dos salários), mas o saldo devedor era atualizado trimestralmente pela taxa de correção estabelecida para a caderneta de poupança. A diferença – o que restava do saldo devedor ao término do contrato com o mutuário – seria paga pelo FCVS, que era bancado exclusivamente pelo Tesouro.

Ao longo dos anos, o rombo do FCVS foi crescente. Em 1985, por exemplo, enquanto as prestações foram corrigidas em 112%, o saldo devedor foi corrigido em 246%. A diferença, volta-se a frisar, era (ou deveria ser) coberta pelo FCVS, que era (e é) bancado com recursos do Tesouro.

Na época, o déficit potencial do FCVS era estimado em R$ 60 bilhões. O FCVS era um “esqueleto”, uma dívida não paga pelo Tesouro, que aparecia no balanço dos bancos participantes do SFH (Sistema Financeiro da Habitação), ou seja, todos os bancos importantes.

Reconhecer simplesmente a dívida – e continuar sem pagá-la – equivalia a, de uma penada, quebrar todo o sistema financeiro, ou o que havia de relevante nele. Por isso, o governo fez mais do que reconhecer o “esqueleto”. Botou as cabeças de seus burocratas para funcionar e, naquela ocasião, a proposta não carecia, como agora de lucidez econômica.

Em 1996, o governo editou a Medida Provisória nº 1.981. E nela estabelecia um processo de novação dos créditos dos bancos junto ao FCVS (contra o Tesouro, portanto), vale dizer, assumiu a existência da dívida e disse como iria pagar: com a emissão de títulos. No caso, a dívida foi convertida em títulos federais, livremente negociados e passíveis de utilização no Programa Nacional de Desestatização e na quitação de débitos no âmbito do SFH.

A despeito de os títulos serem negociados no mercado com deságio (afinal, o Tesouro não havia pagado sua dívida), a Caixa Econômica Federal foi autorizada a receber tais títulos pelo seu valor de face. E, de fato, depois do processo de consolidação pelo qual passou o sistema financeiro, a Caixa detém hoje a maior parte desses títulos.

Os CVS são papéis de 30 anos, com carência de oito para o pagamento de juros e de 12 para o pagamento do principal – contados a partir de 1997. Eles rende juros de 6,17% (no caso de a operação ter sido financiado com recursos de caderneta) e de 3,12% (com recursos do FGTS) mais correção (TR).

Na época, o governo achou engenhosa a solução encontrada para a retirada do “esqueleto” do armário – os bancos nem tanto, mas, de fato, eles não quebraram por isso. O Tesouro anunciou que, com a medida, estaria economizando R$ 5 bilhões e reduzindo o déficit potencial do FCVS para R$ 55 bilhões.

No ano passado, quando o Banco Central exigiu que a Caixa enquadrasse seus créditos seguindo os critérios de risco estabelecidos (os empréstimos de maior risco exigem a feitura de provisões), as contas foram refeitas, e o rombo do FCVS, de responsabilidade do Tesouro, foi calculado em R$ 54 bilhões.

FAZENDO AS CONTAS.

Ora, se o bom senso manda corrigir pelo mesmo percentual ativos e passivos do FGTS e manda igualmente que os eventuais rombos sejam cobertos com a cobrança dos créditos devidos e/ou com a venda de ativos (pois são eles que possibilitam que os recursos rendam), o que os números mostram é que, no mínimo, 63% da correção devida é de responsabilidade do Tesouro, pelo simples fato de que é este o responsável pelo FCVS. O restante deve ser cobrado de prefeituras, de Estados e do próprio governo federal.

Talvez essa conta explique por que não foi o gato de Alice que comeu o dinheiro (ou o rendimento) e por que também não devem ser os trabalhadores e empresários os que devem fazer uma espécie de vaquinha para que o FGTS possa cumprir com o que a Justiça determinou.


Os números mostram o motivo de o governo apresentar essas soluções tão mirabolantes quanto equivocadas. Pois, sim, é essencialmente o Tesouro que deve ao FGTS.

E é disso que se trata. E é justamente disso que, parece, o governo não quer tratar, numa nova leitura da velha frase: “Devo, não nego, pago quando puder”. O que Dornelles diz é: “Devo? Só pago quando me provarem”. Mas, se o dinheiro sumiu, como no livro, o sorriso do gato de Alice ainda permanece visível. E o que ele mostra é que uma MP do próprio governo é a confissão de dívida: a que criou a novação da dívida do FCVS.

Dito de outra forma, quando se tratava de assumir um “esqueleto” que poderia provocar uma quebradeira em efeito dominó do sistema financeiro, o governo foi criativo, responsável e cuidadoso; e, agora, quando se trata do FGTS, quando se trata do bolso dos trabalhadores com carteira assinada, aparentemente, o governo quer ser apenas criativo e espertinho.

Tão espertinho quem magnânimo, anunciou perto de uma eleição, a municipal, que todos os cotistas do FGTS teriam a mesma correção; e deve anunciar perto de outra, a presidencial, que pagará, em um arroubo cristão, ao menos a dívida total de 87,74% dos cotistas. Ela soma R$ 5 bilhões. E como vai pagar isso? Com recursos do Tesouro, provavelmente antecipando o pagamento de parte da dívida do FCVS. Assim, fará o que deve fazer, mas não como o que é, uma obrigação, mas como uma ação política de justiça social.

Até lá, o governo, como o gato de Alice, vai querer desaparecer, mas o sorriso permanecerá visível e não exatamente nos lábios de Dornelles. E, claro, se assim ocorrer, vai dar uma nova mordidinha no contribuinte a pretexto de colaborar para que o rombo do FGTS – este que apareceu na decisão do STF – seja equacionado com o dinheiro alheio, ou seja, o nosso. Ele sabe: quanto maior for a mordidinha, menor será, no fim, o dinheiro que sairá do Tesouro.

DESPREPARO. Um dado importantíssimo revelado pelo debate sobre o FGTS foi o absoluto despreparo técnico demonstrado pelas centrais sindicais, sindicatos patronais e outras entidades ligadas ao capital e ao trabalho. Todas elas, mais ou menos, caíram no conto da dupla FHC-Dornelles e desconsideraram o dado mais relevante: o primeiro passo a ser dado pelo governo, se quiser resolver a questão, é fazer a correção dos ativos.

Cumprida essa etapa, vai-se verificar qual é a origem do problema. E aí, o que está demonstrado por República-Primeira Leitura é que cabe ao Tesouro descascar o abacaxi, já que foi ele que praticou a lambança com o dinheiro do Fundo.

O representante da CUT, João Vaccari, cumpre a sua parte ao anunciar protestos e manifestações, mas a CUT, até agora, não chegou ao centro da questão. Ao propor passeatas, assembleias e ações na Justiça, acusa: “O governo está apenas enrolando os trabalhadores”. É verdade. A questão é saber como se dá essa enrolação. CUT, sua arquiinimiga Força Sindical e CGT fecharam em torno fr uma proposta no mínimo exótica: querem o aumento da contribuição ao FGTS, por parte das empresas, dos atuais 8% para 9%, a criação de um adicional de Imposto de Renda para os bancos e o aumento da multa paga ao FGTS, por demissão imotivada, de 40% para 60%.

Também os empresários, ignorando o problema real, caíram no conto de arrumar caixa para o FGTS. O presidente da Confedereção Nacional dos Transportes (CNT), Clésio Andrade, por exemplo, propõe que se retire 20% da arrecadação do PIS-Pasep da Desvinculação dos Recursos da União (DRU). Isso daria algo em torno de R$ 15 bilhões, pagos em até sete anos aos detentores das contas. “A segunda opção seria a transferência de ações de estatais para essas contas, que seriam remuneradas com o lucro posterior decorrente da venda desses papéis”, diz. Até agora, muito barulho por nada.


NÚMEROS ESTRATOSFÉRICOS.

A dívida do FGTS (R$ 43 bilhões) é monumental, mas é proporcional ao tamanho do cadastro do fundo, o terceiro maior do mundo, com 282 milhões de contas, logo atrás dos cadastros da General Motors (GM) e da Nasa, a agência espacial do governo dos Estados Unidos, ambos com cerca de 400 milhões de inscritos.

No fim do ano passado, segundo levantamento da própria Caixa Econômica Federal, o FGTS tinha mais de 20 milhões de contas, as quais recebem regularmente depósitos da ordem de R$ 1,5 bilhão/mês. Em torno de 1,5 milhão de trabalhadores são atendidos nos postos da Caixa para tratar do FGTS. Pelos serviços prestados a Caixa recebe mais de R$ 1 bilhão/ano.

Essa monumentalidade está diretamente ligada à quantidade de contas que rodam nas mãos dos trabalhadores de profissões de altíssima rotatividade, como no setor da construção civil. No perfil das contas ativas com saldo, 75,3% delas tem no máximo até quatro salários mínimos, pouco mais de R$ 600 – são quase 41 milhões de contas com depósitos somados de aproximadamente R$ 5 bilhões.

Na outra ponta, as contas acima de cem salários mínios, mais de R$ 15 mil, somam depósitos de quase R$ 26 bilhões, espalhados por menos de 900 mil contas, ou 1,5% do total do cadastro de contas ativas. Até mesmo as contas inativas, mas com saldo, são uma monstruosidade numérica para qualquer instituição financeira, em qualquer parte do mundo: 9,3 milhões, com depósitos no valor de mais de R$ 1,3 bilhão. E estão lá, no cadastro, com saldo zero, 141 milhões de contas abertas. Por ano, o que nenhum banco faz, a não ser a Caixa por causa do FGTS, são emitidos cerca de 52 milhões de extratos.

Os saques continuam a se dar majoritariamente por conta da rescisão de contrato (64,99%) – no ano passado, foram efetuados quase 11 milhões de saques. Somados aos feitos por trabalhadores que cumpriram contratos por prazo determinado (13,22%), o total relacionado às rescisões contratuais chega a 78% dos saques.

O manuseio dessa massa de crédito, levando-se em conta que há um crescimento do mercado de trabalho informal e maior terceirização dos serviços – o que leva a mais saques e à queda de arrecadação bruta do fundo -, obrigou a Caixa a estabelecer um cronograma de melhora da administração do FGTS. Começou com o uso da Internet para acessar os saldos e tirar extratos e entrou por este ano com um programa que deve instalar e junho o sistema WAP de mensagem empresa/trabalhador.

FHC vai pagar


O significado desse coquetel eleitoral é que o governo deixará as dificuldades técnicas por conta da Caixa Econômica Federal e adotará a decisão política óbvia: mandar pagar a qualquer preço. República-Primeira Leitura apurou que a Caixa está preparada para cumprir a ordem, independentemente de conseguir preencher todos os requisitos técnicos.

Um detalhe que foge aos mortais e nem sequer é noticiado no dia-a-dia: por onde andam os extratos das contas dos trabalhadores que até abril de 1991 estavam espalhados por duas centenas de bancos, antes de sua centralização na Caixa? Essas contas foram repassadas a ela só com o saldo, mas sem os extratos que, quando existem, estão em arquivos literalmente mortos. Tão mortos que alguns bancos cobram até R$ 50 por um extrato de quem, de olho na briga judicial pelo dinheiro do FGTS, procura ter à mão o histórico completo da conta do fundo. Poucos bancos passaram os extratos para fitas magnéticas ou qualquer outro sistema eletrônico de fácil manuseio e consulta rápida. A maioria dorme em fichas de cartolina embaladas em caixas de papelão, guardadas em galpões tomados pelo pó dos tempos.

Para saber quanto exatamente os governos Sarney e Collor tungaram de cada conta em 1989 e 1990, seria necessário que a Caixa tivesse esses extratos. Pedido que, se for feito hoje aos bancos, não será satisfeito. Não prontamente, pelo menos, mesmo que os extratos existam, uma vez que, por lei, os bancos são obrigados a manter os históricos das contas por um prazo de 30 anos.

Um “probleminha” adicional: se os bancos enviassem todos os extratos para a Caixa, seria preciso mobilizar um exercito de digitadores por um período que poderia ultrapassar o mandato de um presidente. Afinal o total de contas centralizadas na Caixa chegou a 54,5 milhões, quase o mesmo número da população inteira da Itália.

A solução política para esse impasse técnico está no perfil das contas ativas com saldo no FGTS – 90% delas receberão, como manda o Supremo Tribunal Federal, menos de R$ 1 mil, o que soma pouco mais de R$ 7 bilhões. Os outros 10% das contas é que são a parte dolorosa – R$ 33 bilhões. O planejado no governo é mandar pagar logo aos “bagrinhos” e acertar juridicamente o pagamento dos “tubarões”.

Em outras palavras: o governo quer resolver o problema da massa eleitoral e negociar com os “ricos”, que são formadores de opinião, mas que podem ser jogados contra a patuléia. Para os detentores do grosso da dívida, o governo não quer apenas dizer que pagará em suaves prestações e de quando em quando. Quer que isso vire uma norma jurídica para evitar uma nova batalha nos tribunais.

Outra possibilidade sobre a mesa do ministro Francisco Dornelles (Trabalho), para começar logo a desembrulhar o pacote do FGTS e a receber os dividendos da promessa eleitoral feita por FHC em plena campanha das eleições municipais, no ano passado, é o governo assumir de imediato o pagamento da correção de 87,74% das contas, aquelas que tem a receber até R$ 500. FHC sairia como benfeitor de uma dívida contraída por governos anteriores e a um custo desprezível, menos de R$ 5 bilhões.

(Revista República, Ano 5, nº 53, março de 2001, páginas 20 a 27.)



A criação e desenvolvimento do BNH


Em agosto de 1964, o Governo Federal declarava sua intenção de formular uma política nacional de habitação e planejamento territorial, estabelecendo, ao mesmo tempo, as bases para sua implementação e os principais instrumentos que viriam a ser utilizados na execução.
Foram então criados o Banco Nacional da Habitação e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), instituídas as Sociedade de Crédito Imobiliário e previstas novas formas cooperativas e associativas destinadas à construção ou aquisição de habitações.
De acordo com o ato legal essa política vinha coordenar ” … a ação dos órgãos públicos e dar orientação à iniciativa privada no sentido de estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda.”
Para implementação da nova política foi instituido o Sistem Financeiro da Habitação, então composto do BNH, órgãos estatais e de economia mista operando no financiamento de habitações e obras conexas, Sociedades de Crédito Imobiliário, bem como das fundações, cooperativas múituas e outras formas de associação (existentes ou que viessem a ser consstituídas) para construção e aquisição de residências.
O apreço dispensado ao mercado habitacional era enfático, portanto, e vinha como resposta a reclamos que se acumulavam tanto do lado da oferta quanto do lado da procura. Modificando a lei do inquilinato, introduzindo o dispositivo de correção monetária para garantir o valor real dos débitos e créditos e reunindo recursos com destinação específica, a ação governamental criava condições totalmente novas para investimentos nesse mercado.
Dentre as instituiçoes consideradas no âmbito dessa política, couberam ao BNH as atribuições mais importantes, as quais o transformaram no principal centro de decisões.
As seguintes finalidades do Banco foram definidas em sua lei de criação: orientação,disciplinamento e controle do Sistema Financeiro da Habitaçao (SFH), incentivo à formação de poupanças voluntárias e sua canalização para esse sistema, manutenção de serviços de redescontos e seguros relacionados com operações imobiliárias, financiamento ou refinanciamento da elaboração e e execução de projetos de conjuntos habitacionais e obras conexas, bem como daqueles relativos à instalação e desenvolvimento da indústria de materiais de construções, além de refinanciamento das operações das sociedades de crédito imobiliário.
No cumprimento de suas finalidades, o BNH viria a atuar como órgão normativo e de assistência, cabendo-lhe estabelecer critérios de operação (i.e., de capatação e aplicação de recursos) de todo o SFH.

Para integralização de seu capital, inicialmente fixado em 1 bilhão de cruizeiros, foi aberto crédito especial pelo Ministério da Fazenda e estabelecidas contribuições compulsórias. Mais ainda, foram transferidos para o patrimônio do Banco terrenos de propriedade da União, para realização de recursos destinados ao aumento de seu capital.
As contribuições compulsórias eram feitas pelas empresas com empregados sujeitos a desconto para institutos de aposentadoria e pensões, à razão de 1% de suas folhas mensais de salário. Todavia, essas contribuições foram abolidas em 1966, por efeito da lei que criou o FGTS. A gestão desse Fundo foi entregue ao BNH, cabendo-lhe assim o direito de uso dos recursos e a atribuilção de garantir as obrigações do FGTS.
De acordo com a lei de criação, o Banco passava a contar ainda com recursos provenientes de depósitos de empréstimos e de aplicações compulsórias.
Além daquelas resultantes de suas próprias operações,o Banco passava a receber depósitos de entidades governamentais (inclusive da administração indireta) e das instituilçoies componentes do Sistema Financeiro da Habitaçao. Foi então estabelecido que parte dos recursos (não inferior a 20% do orçamento de aplicações líquidas) dos institutos de aposentadoria e pensões seria obrigatorieamente depositada no BNH, assim como uma percentagem dos depósitos recebidos pelas caixas econômicas federais. Quanto aos empréstimos, foi permitida sua angariação no mercado interno e no exterior. Os empréstimos internos passavam a ter seus valores reais garantidos pela correção monetária, podendo assumir a forma de colocação de Letras Imobiliárias emitidas pelo Banco.
O BNH contava, também, com três fontes de empréstimos compulsórios. A primeira dada pela determinação de que o Serviço Social da Indústria (SESI) e o Serviço Social do Comércio (SESC) deveriam aplicar, anualmente, 20% de suas receitas compulsórias em Letras Imobiliárias. Essa obrigatoriedade foi suspensa a partir de 1966, enquanto em 1969 determinava-se quer os recursos até então aplicados fossem transferidos para outro programa governamental. A segunda fonte era constituída pelo recolhimento anual, sob a forma de subscrição de Letras Imobiliárias, de 4% do valor dos aluguéis recebidos pelos proprietários de habitações. Todavia, esta fonte também foi extinta a partir de 1967. A terceira, que foi mantida, constitui-se na subscrição exigida dos proprietários (promitentes compradores, ou promitentes cessionários de terrenos), nos casos de construção de prédios residenciais cujos custos por unidade excedem 850 vezes o maior salário mínimo vigente no País.
A nova política então formulada experimentou rápido desenvolvimento. Ainda em 1964, foi promovida a adaptação da Caixa Econômica Federal ao Sistema Financeiro da Habitação. Em 1966, foi definida uma política nacional de cooperativismo, autorizado o funcionamento das Associações de Poupança e Empréstimo (APE), regulamentadas as condições de operação das Companhias Habitacionais (COHAB), criado o Plano de Financiamento de Cooperativas Operárias (COOPHAB) e estabelecidas as normas de constituição dessas entidades, bem como definidas as normas a serem aplicadas pelas Caixas Hipotecárias dos Clubes e Associalções e Caixas Militares.
Em 1967, foi criado o Fundo de Financiamento para Saneamento (FISANE), reunindo recursos federais e de empréstimos externos destinados a financiamento para saneamento, recursos provenientes de agências da União e dos Estados, bem como os rendimentos de suas obrigações (i.e., reembolsos de capital, juros, comissões e outros). Ao mesmo tempo, foram transferidos para o FISANE os recursos (e compromissos) do Fundo Nacional de Obras de Saneamento e do Fundo Rotativo de Águas e Esgotos, então existentes.
No ano seguinte, determinava-se a instituição do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), destinado a implementar o novo programa de saneamento. Esse sistema tem no BNH seu órgão normativo, de controle e de assistência, coordenando ações e recursos federais, estaduais e municipais. Para tanto, foram transferidos ao Banco as atribuições e recursos do FISANE, sendo prevista a criação dos Fundos de Financiamento para Águas e Esgostos (FAE), que seriam integralizados com recursos regionais e estaduais.
Em 1973, foram estabelecidas as diretrizes do Plano Nacional da Habitação Popular (PLANHAP), destinado a coordenar ações e recursos para atendimento das necesssidades de habitação das classes sociais de menor poder aquisitivo. Para sua implementação foi instituído o Sistema Financeiro da Habitação Popular (SISFHAP), como parte integrante do SFH.

O Sistema Financeiro da Habitação passava, assim, a ser composto de dois subsistemas:

1º) o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), integrado pelo BNH, como seu órgão central, pelas Caixas Econômicas, através de suas carteiras de habitação, pelas Sociedades de Crédito Imobiliário e pelas Associações de Poupança e Empréstimo;
2º) o Sistema Financeiro da Habitaçao Popular, integrado pelo BNH, como seu órgão central, pelo governos estaduais e municipais, pelas COOHABs e órgãos assemelhados, além de outros agentes admitidos pelo Banco.

Este novo plano e esta nova instrumentação vinham, portanto, revigorar a intenção governamental que de fato fundamentou a implantação da política habitacional e a criação do Banco. Neste sentido a instituição do PLANHAP constitui um reconhecimento da inoperância ou insuficiência dos dispositivos até então utilizados na busca dos objetivos originais da política.
Já em 1971, o BNH havia sido transformado em empresa pública, mantida sua vinculação ao Ministério do Interior. A aprovação de seu estatuto ocorreu em 1973, definindo que “o BNH tem como objetivo promover o desenvolvimento urbano integrado, de acordo com a política estabelecida pelo Governo Federal e exerce, simultaneamente, as funções de:

I) órgão central do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), do Sistema Fianceiro de Saneamento (SFS) e dos sistemas financeiros conexos, subsidiários ou complementares daqueles constituídos ou a serem criados;
II) órgão gestor do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS);
III) órgão de crédito responsável pelo estímulo e controle da formação, mobilização e aplicação de poupanças e outros recursos no financiamento de:
a) planejamento, produção e comercialização de habitações;
b) planejamento e realização de obras e serviços de infra-estrutura urbana e comunitária, especialmente os relativos a saneamento básico;
c) indúsria de materiais de construções e indústria de construção civil;
d) estudos, pesquisas, assistência técnica e demais serviços correlatos às atividades indicadas nas alíneas e itens precedentes.

Pode-se afirmar que a transformação do Banco em empresa pública e a aprovação de seu estatuto vieram sistematizar e consolidar toda uma estrutura já existente e permitir ações mais coordenadas na implementaçção e execução da política de desenvolvimento urbano.
Partindo de um plano para a melhoria das condições habitacionais formulado em 1964, o qual dedica ênfase à situação das classes de mais baixa renda, os objetivos da política governamental foram sendo expandidos para considerar os mais diversos e correlatos aspectos da infra-estrutura de serviços urbanos. Seguindo essa orientação, o BNH evoluiu de uma instituiçao de financiamento e promoção de programas habitacionais para a categroria de um banco de desenvolvimento urbano, guiando, necessariamente, todo o sistema financeiro a ele vinculado.
(Trecho extraído do livro: FGTS, uma política de bem estar social. Wanderly J.M. de Almeida e José Luiz Chaurtard. Coleção Relatórios de Pesquisa IPEA, vol. 30, 1976. Rio de Janeiro, IPEA/INPES.
(09/07/2012/MAR)



Conclusões do Seminário sobre aspectos jurídicos do FGTS – 1968

Em 1968, o Banco Nacional da Habitação – BNH reuniu diversos Juristas em Brasília (DF), no Seminário sobre aspectos jurídicos do FGTS, para discutir alguns dos principais problemas decorrentes da aplicação da Lei que instituiu o FGTS, visando o seu mais exato cumprimento.
Para registro histórico, transcrevemos a seguir, as “Conclusões do Seminário sobre aspectos jurídicos do FGTS, realizado em Brasília, de 11 a 14 de março de 1968″
1 – Os depósitos mensais para o FGTS correspondem a 8% (oito por cento) da remuneração efetivamente paga no mês anterior, ao empregado optante ou não, incidindo inclusive sobre os proventos pagos pela prestação de trabalhos extraordinários, ainda que sem caráter habitual.
2 – Incide o percentual do FGTS também sobre o adicional de periculosidade ou de insalubridade.
3- O BNH pode ser parte legítima nas ações trabalhistas de cobrança do FGTS, além do INPS por mandato legal.
4 – Sempre que o empregado, com mais de 1 ano de serviço, optar pelo regime do FGTS, não fará jus a indenização de antiguidade pela fração inferior há 6 meses (CLT, artigo 478).
5 – É descabida a transação do tempo de serviço anterior à opção do emnpregado estável e do não estável sem a rescisão do contrato de trablaho.
6- É inaplicável o Decreto-lei nº 194, de 24.2.1967, às entidades de fins filantrópicos que venham a se constituir após a decorrência do prazo previsto no aludido diploma legal, bem como às já existentes ao tempo do pedido de isenção mas que ainda não possuem Decreto Federal declarando-as de utilidade pública.
7 – Os direitos de opção e retratação são individuais, pessoais e potestativos, eis que garantem ao seu titular a faculdade de unilateralmente efetivar a sua vontade, elegendo o sistema jurídico pelo qual deseja ver regulado o seu tempo de serviço; – O titular do direito de opção e retratação é o empregado cuja relação jurídica de trabalho com o seu empregador esteja regulada pela normatividade da CLT;
- Não há condição de tempo para o exercício do direito de opção, eis que a faculdade assegurada ao empregado é ampla, sem limitação temporal. O exercício do direito de retratação, no entanto, está subordinado a limitação de tempo, fixado no prazo decadencial de 365 dias, contados da opção;
- O exercício do direito de opção e retratação está subordinado a determinados requisitos legais, cuja inobservância importa em nulidade do ato, eis que a lei os determna expressamente;
- Tanto a opção como a retratação se consumam como ato jurídico perfeito com a expressa, formal e unilateral manifestação de vontade, sem a interveniencia de terceiros. Seus efeitos, porém, estão condicionados ao conhecimento da prática do ato pelo empregador;
- A homologação da opção ou da retratação, pela Justiça do Trabalho, dá ao ato apenas um caráter formal, confirmatório do exercício do direito, sem caráter de coisa julgada. A opção pelo regime do FGTS, sem retratação no prazo subsequente de doze meses, e a retratação homologada nos termos da Lei nº 5.107, somente podem ser anuladas pela Justiça do Trabalho na ocorrência de qualquer das hipoteses de nulidade dos atos jurídicos previstos no Código Civil e no artigo 9º da CLT;
- O direito de opção e de retratação pode ser exercitado, na vigência do mesmo contrato de trabalho, uma só vez.
Foi aprovada a sugestão que segue:
O valor correspondente à transação dos direitos adquiridos antes da opção, nos casos em que a lei a admite, não deve ser pago diretamente ao empregado, mas depositado pelo emopregador na conta bancária vinculada ao FGTS, ficando a homologação da transação condicionada à prévia comprovação do depósito.
Justificação
A lei deve assegurar a livre maniefestação da vontade do empregado, seja permanecendo a regulação jurídica do seu contrato sujeito à normatividade consolidada, seja exercendo o direito de opção pelo Fundo de Garantia (com ou sem transação da antiguidade), com o consequente direito a retratação posterior, se assim entender o empregado. A preocupação maior, no entanto, deverá ser a de libertar o trabalhador de arbitrárias imposições patronais, quase sempre eficazes, eis que fundamentadas em ameaças de ruptura do vínculo empregatício. Além disso, dever-se-á buscar maior garantia do emprego, através da reunião, num todo harmônico, dos dois sistemas vigentes.
8 – O empregado optante que ingressa no serviço público com dedicação exclusiva, desvinculando-se do regime da CLT, ou que se afasta do País, fixando domicílio no exterior, pode levantar o saldo depositado em sua conta vinculada.
9 – O momento adequado para a efetivação do depósito de que trata a Lei nº 5.107, incidente sobre a gratificação de Natal instituida pela Lei nº 4.090/62, será o período de tempo compreendido entre o primeiro e o último dia útil do mes seguinte à data em que se efetuou o pagamento, parcelado ou integral, segundo as épocas próprias estabelecidas na Lei nº 4.749/65 e no Decreto nº 57.155, que a regulamentou.
08/07/2012/MAR



Conclusões do 2º Seminário sobre aspectos jurídicos do FGTS

Em 1972, o Banco Nacional da Habitação – BNH reuniu diversos Juristas em Recife (PE) para o 2º Seminário sobre aspectos jurídicos do FGTS destinado ao aperfeiçoamento da legislação específica do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e ao esclarecimentos de pontos obscuros ou controvertidos da legislação então vigente.

Para registro histórico, transcrevemos a seguir, as “Conclusões do 2º Seminário sobre aspectos jurídicos do FGTS”.

1 – O empregado optante pode levantar o seu depósito no caso de falência que faça cessar a atividade da empresa, extinguindo-a totalmente, observado o disposto no artº 17 do Regulamento do FGTS como o prazo do seu artº 4º.
2 – Verificada a hipótese anterior, o levaentamento do depósito deverá corresponder apenas à parcela compreendida no perído em que o empregado trabalhou na empresa em que ocorreu o evento (§ 1º do artº 24 do Regulamento da Lei nº 5.107).
3 – Sobrevindo falência que ponha fim ao contrato de trabalho, o síndico poderá requerer ao juizo falimentar a expedição de alvará para liberar em favor do não optante 1/3 (um terço) da indenização (art. 499, § 1º da CLT com a redação da Lei nº 4.839, de 18.11.1965). Os restantes 2/3 (dois terços) integrarão a massa falida.
4 – Pode haver sucessão na falência, hipótese em que se aplica a regra do art 448 da CLT, não sendo permitido o levantamento do depósito. Mas se o síndico rescindir o contrato de trabalho, sem justa causa, o empregado optante terá direito ao depósito e o não optante à indenização de antiguidade. O mesmo ocorrerá na concordata preventiva e suspensiva, e no concurso de credores.
5 – Se por motivo da falência o empregado optante considerar rescindido o contrato de trabalho, sem justa causa, a conta do Fundo só poderá ser utilizada nos estritos casos do artº 25 do Regulamento da Lei nº 5.107. Tratando-se de empregado não optante, despedido sem justa causa, deverá o mesmo habilitar-se perante a massa para receber a indenização, observada a conclusão nº 3.
6 – Rescindido, na falência, o contrato do optante, mas sobrevindo concordata, empregador e empregado podem convir na renovação do contrato com efeito retroativo (CLT artº 449, § 2º). Não sendo optante, a restauração se fará mediante compensação entre o valor da indenização e a metade dos salários que seriam devidos ao empregado durante o interregno, a cargo do empregador. Em se tratando de empregado optante que houver levantado o depósito, não terá que repor a quantia levantada na conta vinculada, salvo o acréscimo de 10%, previsto no artº .22 do Regulamento.
7 – A partir da sentença declaratória da falência, tornam-se impenhoráveis os saldos dos depósitos das contas individualizadas dos empregados não optantes, porque atraídos para o juízo universal falimentar, integrando a massa falida (conclusão n 3).
8 – Deliberou o plenário aprovar moção de apoio ao Projeto de Lei, que ora tramita no Congresso Nacional, regulando os depósitos em nome dos diretores das empresas organizadas sob a forma de sociedade anônima.
9 – A construção da casa própria, ainda que empreendida diretamente pelo proprietário, não o exonera da obrigação de recolher os percentuais do Fundo de Garantia incidentes sobre a remuneraçãoi dos respectivos empregados.
10 – A conta vinculada do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, em nome do empregado, não é passível de penhora mesmo para pagamento de alimentos à mulher e aos filhos em caso de condenação a prestá-los.
11 – Os artigos 9º e 29 da Lei e do Reguilamento do FGTS devem ser mantidos porquanto os dependentes do titular da conta vinculada possuem sobre ela um direito próprio e não um direito sucessório.
12 -Em caso de aviso prévio pago em dinheiro o percentual referente ao FGTS incide sobre a respectiva importância recebida pelo empregado optante.
13 – Considera-se trabalhador avulso todo aquele que, sem vínculo empregatício e agrupado ou não pelo sindicato de sua categoria profissional, do qual seja associado ou não, presta serviços a diversas empresas, fazendo por isso jus a direitos trabalhistas reconhecidos por Leis especiais e geralmente executados por intermédio do seu órgão declasse.
14 – A Justiça do Trabalho é competente “ratione materiae” para conhecer das ações relativas ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviços dos trabalhadores avulsos.
15 – A ação facultada ao empregado na Justiça do Trabalho para compelir o empregador aos depósitos do FGTS segue o rito da reclamação trabalhista.
08/07/2012/MAR



Sobre o direito à estabilidade


Estabilidade é “a vantagem jurídica de caráter permanente deferido ao empregado em virtude de uma circunstância tipificada de caráter geral, de modo a assegurar a manutenção indefinida no tempo do vínculo empregatício, independentemente da vontade do empregador” , constituindo “a mais sólida garantia que se possa dar a um empregado”. O instituto da estabilidade decorre dos princípios da continuidade da relação de emprego e o da proteção, bem como no princípio da causalidade da dispensa. Na prática, a estabilidade consubstancia o direito adquirido pelo trabalhador à manutenção do emprego, após dez anos de serviço na mesma empresa, limitada sua demissão aos casos de falta grave ou circunstância de força maior, devidamente comprovadas pelo empregador. A Consolidação das Leis do Trabalho trata da estabilidade em seus artigos 492 a 500.

CAPÍTULO VII – DA ESTABILIDADE

Art. 492 – O empregado que contar mais de 10 (dez) anos de serviço na mesma empresa não poderá ser despedido senão por motivo de falta grave ou circunstância de força maior, devidamente comprovadas. Parágrafo único – Considera-se como de serviço todo o tempo em que o empregado esteja à disposição do empregador.
Art. 493 – Constitui falta grave a prática de qualquer dos fatos a que se refere o art. 482, quando por sua repetição ou natureza representem séria violação dos deveres e obrigações do empregado.
Art. 494 – O empregado acusado de falta grave poderá ser suspenso de suas funções, mas a sua despedida só se tornará efetiva após o inquérito e que se verifique a procedência da acusação.
Parágrafo único – A suspensão, no caso deste artigo, perdurará até a decisão final do processo.
Art. 495 – Reconhecida a inexistência de falta grave praticada pelo empregado, fica o empregador obrigado a readmiti-lo no serviço e a pagar-lhe os salários a que teria direito no período da suspensão.
Art. 496 – Quando a reintegração do empregado estável for desaconselhável, dado o grau de incompatibilidade resultante do dissídio, especialmente quando for o empregador pessoa física, o tribunal do trabalho poderá converter aquela obrigação em indenização devida nos termos do artigo seguinte.
Art. 497 – Extinguindo-se a empresa, sem a ocorrência de motivo de força maior, ao empregado estável despedido é garantida a indenização por rescisão do contrato por prazo indeterminado, paga em dobro.
Art. 498 – Em caso de fechamento do estabelecimento, filial ou agência, ou supressão necessária de atividade, sem ocorrência de motivo de força maior, é assegurado aos empregados estáveis, que ali exerçam suas funções, direito à indenização, na forma do artigo anterior.
Art. 499 – Não haverá estabilidade no exercício dos cargos de diretoria, gerência ou outros de confiança imediata do empregador, ressalvado o cômputo do tempo de serviço para todos os efeitos legais.
§ 1º – Ao empregado garantido pela estabilidade que deixar de exercer cargo de confiança, é assegurada, salvo no caso de falta grave, a reversão ao cargo efetivo que haja anteriormente ocupado.
§ 2º – Ao empregado despedido sem justa causa, que só tenha exercido cargo de confiança e que contar mais de 10 (dez) anos de serviço na mesma empresa, é garantida a indenização proporcional ao tempo de serviço nos termos dos arts. 477 e 478.
§ 3º – A despedida que se verificar com o fim de obstar ao empregado a aquisição de estabilidade sujeitará o empregador a pagamento em dobro da indenização prescrita nos arts. 477 e 478.
Art. 500 – O pedido de demissão do empregado estável só será válido quando feito com a assistência do respectivo Sindicato e, se não o houver, perante autoridade local competente do Ministério do Trabalho e Previdência Social ou da Justiça do Trabalho. (Artigo revogado pela Lei nº 5.562, de 12.12.1969 e revigorado com nova redação pela Lei nº 5.584 de 26.06.1970).

Conforme dispositivos retro citados o empregado que contar com mais de dez anos de serviço na mesma empresa – assim considerado todo o tempo em que o empregado esteja à disposição do empregador – não poderá ser despedido senão por motivo de falta grave ou circunstância de força maior, devidamente comprovadas. Dessa forma, ao completar dez anos de trabalho na mesma empresa o trabalhador adquire a estabilidade de emprego e somente poderá ser dispensado por justo motivo ou na ocorrência de uma circunstância de força maior. As causas que justificam a dispensa do trabalhador que tenha adquirido a estabilidade estão relacionadas no artigo 482 da CLT.

Art. 482 – Constituem justa causa para rescisão do contrato de trabalho pelo empregador: a) ato de improbidade; b) incontinência de conduta ou mau procedimento; c) negociação habitual por conta própria ou alheia sem permissão do empregador, e quando constituir ato de concorrência à empresa para a qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao serviço; d) condenação criminal do empregado, passada em julgado, caso não tenha havido suspensão da execução da pena; e) desídia no desempenho das respectivas funções; f) embriaguez habitual ou em serviço; g) violação de segredo da empresa; h) ato de indisciplina ou de insubordinação; i) abandono de emprego; j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no serviço contra qualquer pessoa, ou ofensas físicas, nas mesmas condições, salvo em caso de legítima defesa, própria ou de outrem; k) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas físicas praticadas contra o empregador e superiores hierárquicos, salvo em caso de legítima defesa, própria ou de outrem; l) prática constante de jogos de azar. Parágrafo único – Constitui igualmente justa causa para dispensa de empregado a prática, devidamente comprovada em inquérito administrativo, de atos atentatórios à segurança nacional (incluído pelo Decreto-Lei nº 3, de 27.01.1966).

As circunstâncias de causa maior estão claramente expostas nos artigos 501 e seguintes, também da CLT.

Art. 501 – Entende-se como força maior todo acontecimento inevitável, em relação à vontade do empregador, e para a realização do qual este não concorreu, direta ou indiretamente.
§ 1º – A imprevidência do empregador exclui a razão de força maior.
§ 2º – À ocorrência do motivo de força maior que não afetar substâncialmente, nem for suscetível de afetar, em tais condições, a situação econômica e financeira da empresa não se aplicam as restrições desta Lei referentes ao disposto neste Capítulo.
Art. 502 – Ocorrendo motivo de força maior que determine a extinção da empresa, ou de um dos estabelecimentos em que trabalhe o empregado, é assegurada a este, quando despedido, uma indenização na forma seguinte: I – sendo estável, nos termos dos arts. 477 e 478; II – não tendo direito à estabilidade, metade da que seria devida em caso de rescisão sem justa causa; III – havendo contrato por prazo determinado, aquela a que se refere o art. 479 desta Lei, reduzida igualmente à metade.
Art. 503 – É lícita, em caso de força maior ou prejuízos devidamente comprovados, a redução geral dos salários dos empregados da empresa, proporcionalmente aos salários de cada um, não podendo, entretanto, ser superior a 25% (vinte e cinco por cento), respeitado, em qualquer caso, o salário mínimo da região.
Parágrafo único – Cessados os efeitos decorrentes do motivo de força maior, é garantido o restabelecimento dos salários reduzidos.
Art. 504 – Comprovada a falsa alegação do motivo de força maior, é garantida a reintegração aos empregados estáveis, e aos não-estáveis o complemento da indenização já percebida, assegurado a ambos o pagamento da remuneração atrasada.

A estabilidade, entretanto, já existia anteriormente à promulgação da CLT e pode ser encontrado na Constituição de 1824 o seguinte dispositivo de proteção das patentes militares.

Art. 149. Os Officiaes do Exercito, e Armada não podem ser privados das suas Patentes, senão por Sentença proferida em Juizo competente.

Também na Constituição de 1891 podem ser encontrados dispositivos outorgando estabilidade aos juízes federais e oficiais militares.

Art 57 – Os Juízes federais são vitalícios e perderão o cargo unicamente por sentença judicial.
§ 1º – Os seus vencimentos serão determinados por lei e não poderão ser diminuídos.
§ 2º – O Senado julgará os membros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade, e este os Juízes federais inferiores.
….
Art 76 – Os oficiais do Exército e da Armada só perderão suas patentes por condenação em mais de dois anos de prisão passada em julgado nos Tribunais competentes.

Na legislação ordinária, os ferroviários foram os primeiros trabalhadores beneficiados com a estabilidade concedida pelo art. 42 do Decreto nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923, que criou, “em cada uma das emprezas de estradas de ferro existentes no paiz, uma caixa de aposentadoria e pensões para os respectivos empregados”.

Art. 42. Depois de 10 annos de serviços effectivo o empregado das emprezas a que se refere a presente lei só poderá administrativo no caso de falta grave constatada em inquerito administrativo, presidido por um engenheiro da Inspectoria e Fiscalização das Estradas de Ferro.

Posteriormente foram beneficiados com a estabilidade os empregados na navegação marítima ou fluvial e aos ferroviários dos Estados e Municípios (Lei nº 5.109/26), aos portuários (Decreto nº 17.940/27), aos comerciários (Decreto nº 24.273/34), aos empregados de empresas de transportes urbanos, luz, força, telefone, telégrafos, portos, água e esgoto (Decreto nº 20.465/31) e aos bancários (Decreto nº 24.615/34). De fato, a estabilidade instituída pela legislação referida tinha por objetivo garantir recursos para o custeio dos fundos previdenciários constituídos para o atendimento das categorias laborais nela tratada.
O instituto da estabilidade desvinculou-se da matéria previdenciária após o advento da Lei nº 62/35, que estendeu o direito a todos os trabalhadores, exceto trabalhadores domésticos e rurais. O direito à estabilidade sempre desagradou aos empregadores que o entendiam prejudicial ao desenvolvimento econômico e à produtividade industrial em razão da indevida intervenção do Estado nas relações trabalhistas, impedindo a adaptação das empresas às situações tecnológicas, econômicas e financeiras mutantes, assim como prejudicial ao sistema de concorrência face à pressão dos custos trabalhistas na composição do preço final dos produtos manufaturados. Além disso, havia, naquele momento histórico, uma grande movimentação de capital estrangeiro no País, decorrente da chegada das empresas estrangeiras para aqui construir ou adquirir unidades industriais e empresas nacionais existentes – estatais e privadas.
Predisposto a atender aos interesses dos investidores nacionais e internacionais, logo após o golpe militar de 1º de abril de 1964 o governo militar já estabelecia como objetivo econômico, através do Programa de Ação Econômica do Governo para o biênio de 1964/1966, a adoção de um “sistema de seguro desemprego”, destinado a substituir o direito do trabalhador à estabilidade que estaria sendo burlado pelos empregadores. Para justificar a proposta de substituição de direitos o governo federal divulgou pesquisa, incluída na exposição de motivos da lei que introduziu o FGTS, informando que “apenas 15% dos empregados eram estáveis, nos 30 anos de funcionamento do sistema” e que nas empresas com menos de 15 anos, a porcentagem de estáveis não passava de 1%. “Observava-se que a estabilidade, em vez de proteger o empregado, prejudicava-o, pois normalmente ele era dispensado antes de atingir os 10 anos de empresa, justamente para não adquiri-la”.
Nesse sentido, o tom do discurso do Presidente da República, Marechal Castelo Branco, realizado em fevereiro de 1966, advertindo o trabalhador “burlado pelos patrões e deformado pela escassa minoria dos trabalhadores que o alcançaram, o instituto da estabilidade tornou-se um autêntico instituto de inquietação. A situação atual estimula o empregador a usar artifícios e a buscar, de qualquer modo, a dispensa por justa causa, a fim de se livrar do ônus latente, ou, então, a evitar que o empregado atinja 10 anos, indenizando-o antes de completar esse tempo, pelo meio de indisciplina e descaso pela produtividade do trabalhador que atinge a estabilidade”. Disse que merecia “atenção a proposta da criação de um fundo de estabilidade e habitação combinado com um sistema de seguro contra desemprego. Por meio desse Fundo, a obrigação de indenização converter-se-ia num depósito mensal, em conta vinculada, em nome do empregado, em estabelecimento bancário de sua escolha, para transferência ulterior ao Banco Nacional de Habitação”.
“Na verdade, o objetivo principal do FGTS foi o de proporcionar a dispensa por parte do empregador, inclusive do empregado público, tendo o empregador de pagar apenas uma indenização sobre os depósitos, liberando-os para o saque. Assim, a empresa não tinha mais de arcar com a estabilidade do empregado, que, para ser despedido, provocava ônus muito maior, pois só podia ser dispensado mediante inquérito para apuração de falta grave, e, caso este não apurasse a falta, o empregado retornaria ao serviço, ou teria direito a indenização em dobro do período trabalhado, o que era muito oneroso para a empresa”. Foi nesse contexto que o Executivo Federal enviou ao Congresso Nacional o projeto de lei de criação de um fundo denominado “de garantia do tempo de serviço” destinado a substituir o instituto da estabilidade, mediante a constituição de reserva de numerário que poderia ser sacado pelo empregado quando da dispensa, aposentaria ou morte e, ao mesmo tempo, financiar a construção de moradias populares pelo Sistema Financeiro da Habitação. O regime proposto foi duramente criticado e repudiado por lideranças trabalhadoras – que o entendiam prejudicial aos interesses do trabalhador e gerador de desemprego, por juristas – que vislumbraram inconstitucionalidade frente ao inciso XII do art. 157 da Constituição de 1946, ainda vigente, e por lideranças políticas que apresentaram mais de cem emendas ao projeto. Naquele momento, vigente o Ato Institucional nº 2, o prazo de 30 dias estipulado para a aprovação não foi observado e o projeto foi convertido na Lei nº 5.107, de 13 de setembro de 1966, incorporando as poucas emendas aprovadas pela Comissão Mista que examinara o projeto no Congresso através do Decreto-lei nº 20, de 14 de setembro de 1966. Com a criação do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço os trabalhadores puderam optar pelo novo regime ou pela manutenção do regime da estabilidade, que coexistiram até a promulgação da Constituição Federal atual, em 1988. O direito de opção entre a estabilidade e a fundo de garantia foi consolidado no artigo 165, XIII, da Constituição de 1967.
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 10 de outubro de 1988, art. 7º, III, incluiu o FGTS no rol dos Direitos Sociais, tornando-o obrigatório. Dessa forma, “revogado está, portanto o art. 492 da CLT, que previa a aquisição do direito de estabilidade no emprego após 10 anos de serviço na mesma empresa. É evidente, porém, que os empregados que adquiriram a estabilidade preservam esse direito. Neste sentido definiu-se o legislador (art. 12 da lei 7839 de 12/10/89)”.
Convém ressaltar, entretanto, que o direito de opção outorgado pela lei já havia sido, de fato, “revogado” há muito tempo pelos empregadores que estabeleceram como requisito para a admissão a prévia opção do trabalhador pelo regime fundiário. Assim o direito do trabalhador à estabilidade por tempo de serviço foi eliminado e substituído pelo regime da garantia do tempo de serviço.
Restaram, no entanto, algumas garantias motivadas, que, embora denominadas de estabilidade com esta não se confundem por não contar com a permanência e generalidade que caracterizam a estabilidade por tempo de serviço, chamadas de especiais ou temporárias. São resultantes de causas personalíssimas – gestação e acidente do trabalho, do cargo ou de causas comunitárias – dirigentes sindicais, de CIPA, de cooperativas criadas pelos trabalhadores, membros de comissão de conciliação prévia, do conselho curador do FGTS e do conselho nacional de previdência social etc.



Antecedentes ao FGTS


O direito ao recebimento de indenização na demissão imotivada é garantido ao trabalhador, assim como a estabilidade de emprego, pelo menos desde a promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho, em 1º de maio de 1943.
Desde então, as pessoas jurídicas empregadoras tiveram que constituir reservas contábeis, mantidas em sua própria tesouraria, destinadas ao reconhecimento e aprovisionamento do montante do passivo representado pelas indenizações devidas. A dedução fiscal, no entanto, estava vedada pela legislação e os saldos dessas reservas eram obrigatoriamente adicionados ao lucro real para tributação pelo imposto de renda.
Somente a partir da promulgação da Lei nº 3.470 de 28 de novembro de 1958 as pessoas jurídicas foram autorizadas a deduzir na apuração do lucro real, montante limitado a 7% do total de remuneração paga aos empregados no exercício social, para a formação de um fundo de reserva para indenizações, obrigatoriamente constituído por títulos da dívida pública de emissão especial.
Já com o advento da Lei nº 4.357, de 16 de julho de 1964 as pessoas jurídicas foram obrigadas a constituir um Fundo de Indenizações Trabalhistas, em montante correspondente a 3% sobre o total da remuneração mensal paga aos empregados, exceto 13º salário, com saldo aplicado obrigatoriamente em Obrigações do Tesouro Nacional – OTN, sob pena do pagamento de multa correspondente a 10%, por semestre ou fração de semestre de atraso, mais juros de mora de 1% ao mês.


A criação do FGTS

A criação do FGTS


“Foi um caso específico de dificuldades que acabou dando impulso decisivo para a concepção do FGTS. Segundo o relato autobiográfico do economista Roberto Campos, ministro do Planejamento à época, o presidente Castello Branco estava determinado a privatizar a Fábrica Nacional de Motores (FNM), uma empresa estatal concebida durante a Segunda Guerra Mundial para fabricação de motores de avião e que, posteriormente, foi transformada numa fábrica de caminhões. Com o tempo, a FNM foi se tornando obsoleta e deficitária, sendo fonte de grandes prejuízos ao governo. Campos relata o curioso episódio:
A intenção de Castello era vender a FNM a interesses particulares.
Pediu-me para que examinasse o assunto. Depois de rudimentar análise, a ele voltei, com o veredicto de que a empresa era invendável. Havia cerca de 4.000 funcionários, na grande maioria estáveis. Quem a comprasse, compraria um gigantesco passivo trabalhista. Este era um fator inibidor da compra e venda de empresas e, portanto, do capitalismo moderno, que pressupõe dinamismo industrial, através de um processo contínuo de aquisição, incorporação, fusão e cisão de empresas.
Pediu-me Castello engenheirar uma fórmula capaz de criar alguma flexibilidade na relação capital/trabalho. Daí se originou a fórmula do FGTS, de substituição da estabilidade por um pecúlio financeiro, em conta nominal do empregado, que ele poderia transportar consigo de empresa para empresa. (…) Após um intenso trabalho de convencimento junto aos sindicatos e à mídia, além de forte atuação parlamentar de Castello Branco, o projeto de lei que criava o Fundo de Garantia foi finalmente submetido ao Congresso Nacional em agosto de 1966″.
(Trecho extraído do livro FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, Fabiano Jantalia, Ed. LTR, 2008).


Desenvolvimento da Habitação Social no Brasil


1189/1930 – A República Velha
As iniciativas tomadas pelos governos da República Velha (1889-1930) no sentido de produzir habitação ou de regulamentar o mercado de locação residencial são praticamente nulas (GAP, 1995). Fiel ao liberalismo predominante, o Estado privilegiava a produção privada e recusava a intervenção direta no âmbito da construção de casas para os trabalhadores. Assim, suas iniciativas restringiam-se à repressão às situações mais graves de insalubridade, via legislação sanitária e ação policial, e à concessão de isenções fiscais, que beneficiavam basicamente os proprietários de casas de locação, ampliando sua rentabilidade (Rolnik, 1981).
É neste contexto que se inseria a intensa produção habitacional realizada pela iniciativa privada para locação. Em São Paulo, em 1920, apenas 19% dos prédios eram habitados pelos seus proprietários, predominando largamente o aluguel como forma básica de acesso a moradia (Bonduki, 1982). Considerando-se que boa parte dos prédios ocupados pelos trabalhadores de baixa renda eram cortiços e, portanto, ocupados por mais de uma família, conclui-se que quase 90% da população da cidade, incluindo quase a totalidade dos trabalhadores e da classe média, era inquilina, inexistindo qualquer mecanismo para aquisição da casa própria. Em suma, o Estado não assumia a responsabilidade de prover moradias nem a sociedade lhe atribuía esta função.
Exceções à omissão estatal
Essa regra geral, no entanto, não impediu o surgimento de algumas poucas iniciativas de produção estatal, basicamente no Rio de Janeiro e Recife, exceções que claramente confirmam a regra. É o caso da construção do provavelmente primeiro grupo de moradias construídas pelo poder público no Brasil: 120 unidades habitacionais na Avenida Salvador de Sá (RJ), em 1906, pela prefeitura do distrito federal, que se via fortemente pressionada pela crise habitacional gerada pela derrubada de milhares de cortiços necessária para a abertura da Avenida Central (GAP, 1985).
Outra exceção, a construção em Recife em 1926 de 40 unidades pela Fundação A Casa Operária (GAP, 1985). Esta Fundação, órgão do governo do estado de Pernambuco criado em 1924 com a “finalidade de edificar pequenas casas para habitação de pessoas pobres mediante reduzido aluguel” (GAP, 1985), parece ter sido a primeira instituição pública do país a ser criada especificamente para produzir habitação com caráter social.
Visão governamental vigente no período.
A visão governamental vigente no período aponta no sentido de se conceder favores à iniciativa privada, para que ela possa produzir moradias mais baratas e, portanto, a aluguéis mais baixos, é a predominante em todo o país. “O governo não deve produzir casas para os operários mas estimular os particulares a investirem” é a lógica que orientou, de modo geral, o Estado liberal da República Velha. E a solução tida como a ideal, tendo recebido inúmeros incentivos do poder público, é a promoção de vilas operárias pelos próprios industriais para servirem de moradia a seus empregados.

1930/1954 – O período Vargas
No período de Vargas (1930-1954) o Estado brasileiro passa a intervir tanto no processo de produção como no mercado de aluguel, abandonando a postura de deixar a questão da construção, comercialização, financiamento e locação habitacional às “livres forças do mercado”, que vigorou até então. É nesse período que a questão habitacional é assumida pelo Estado e pela sociedade como uma questão social, dando início a uma ainda incipiente política habitacional no país. Entre as medidas mais importantes implementadas pelo governo no que diz respeito à questão habitacional, estiveram o Decreto-Lei nº 58, que regulamentou a venda de lotes urbanos a prestações, o decreto-lei do inquilinato, em 1942, que, congelando os aluguéis, passou a regulamentar as relações entre locadores e inquilinos e a criação das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadoria e Previdência e da Fundação da Casa Popular, que deram início à produção estatal de moradias subsidiadas e, em parte, viabilizaram o financiamento da promoção imobiliária. O congelamento dos aluguéis em 1942 e suas sucessivas renovações, que faziam as novas construções cair nas mesmas condições das demais, num período de inflação crescente criaram uma situação absolutamente desfavorável ao investimento em moradias de aluguel, forçando ao contrário, a venda das casas então alugadas, como forma de reaver o capital desvalorizado por aluguéis desvalorizados. Assim, o investimento em casas de aluguel, até então atraente, deixa de rentável, liberando recursos e estimulando a aplicação de capitais na indústria, aumentado a carência de habitações nas grandes cidades brasileiras, que já sofriam com o intenso fluxo migratório interno, do campo para as cidades, provocado pelas novas condições econômicas, principalmente crescimento industrial.
O início, em larga escala, da produção de conjuntos habitacionais pelo Estado, iniciado em 1937, com a criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), seguida pela instituição da Fundação da Casa Popular, em 1946, foi uma iniciativa relevante no sentido da habitação social. Seria equivocado considerar que o governo Vargas e os que se lhe seguiram chegaram a formular uma política habitacional articulada e coerente.
Não houve, efetivamente, a estruturação de uma estratégia para enfrentar o problema nem a efetiva delegação de poderá um órgão encarregado de coordenar a implementação de uma política habitacional em todos os seus aspectos (regulamentação do mercado de locação, financiamento habitacional, gestão dos empreendimentos e política fundiária).
A maneira como se deu a criação pelo governo Dutra, em 1946, da Fundação da Casa Popular, uma resposta do Estado à crise de moradia no pós-guerra, é, contraditoriamente, o melhor exemplo desta ausência de política (Melo, 1991; Aureliano & Azevedo, 1980). A proposta da Fundação da Casa Popular revelava objetivos surpreendentemente amplos, desde financiar, além da moradia, infra-estrutura, saneamento, indústria de material de construção, a pesquisa habitacional e até mesmo a formação de pessoal técnico dos municípios, mas sua implementação exigia a centralização sob sua gestão dos recursos acumulados nos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), com a extinção ou centralização de suas carteiras prediais. A forte resistência dos IAPs e a deposição, em 1945, de Vargas, abortaram o projeto de um órgão de grande envergadura para formular e implementar a política nacional de habitação, que estava sendo proposto ao final do Estado Novo.
O fracasso da Fundação da Casa Popular como órgão central e coordenador de uma emergente “política habitacional”, no entanto, não obscurece sua posição de primeiro órgão nacional destinado exclusivamente à provisão de moradias para a população de baixa renda. Sua criação representou o reconhecimento de que o Estado brasileiro tinha obrigação de enfrentar, através de uma intervenção direta, o grave problema de moradias. Embora as carteiras prediais dos IAPs sejam anteriores à FCA, estes órgãos não eram destinados especificamente a enfrentar o problema da habitação, e sim instituições previdenciárias, agindo complementarmente dentro de uma lógica marcada pela necessidade de investir os imensos fundos de reserva da Previdência Social para a preservação de seu valor. Mas, efetivamente, a criação das carteiras prediais dos institutos de aposentadoria representou um mecanismo através do qual os imensos recursos que afluíam aos cofres dos IAPs e que não tinham destinação imediata podiam financiar a construção civil, não se limitando à habitação social, resultando na produção ou financiamento de mais de 120 mil unidades residenciais no período. Concentrando uma soma significativa de recursos, os IAPs tiveram participação importante no financiamento de inúmeras incorporações destinadas a venda para a classe média e alta, viabilizando processo de renovação e verticalização das áreas centrais e nobres das principais cidades brasileiras. Para se ter uma noção do impacto desta intervenção, ressalta-se que apenas o IAP, Instituto de Aposentadoria dos Industriários, financiou entre 1937 e 1950 quase 5000 unidades habitacionais para a classe média, promovidas por incorporadoras imobiliárias, 90% das quais no Rio de Janeiro, onde viabilizou a construção de 618 edifícios de apartamentos.
Nesse mesmo período emergiram novos tipos de empreendimentos imobiliários, como a incorporação de prédios de escritórios e apartamentos destinados à venda para empresas e classes de renda mais elevada. De outro lado, surgem novas “alternativas habitacionais” baseadas na redução significativa, ou mesmo eliminação, do pagamento regular e mensal da moradia: a favela e a casa própria autoconstruída ou auto-empreendida em loteamentos periféricos carentes de infra-estrutura urbana. As primeiras favelas de São Paulo e a intensificação do crescimento das favelas no Rio de Janeiro ocorrem exatamente nesses primeiros anos da década de 40, ocupando terrenos públicos e abrigando famílias despejadas ou migrantes recém-chegados.
Em São Paulo, no entanto, esse processo foi contido notadamente pela alternativa de construção da casa própria em loteamentos periféricos. O Decreto-Lei nº 58/1938, que regulamentou a aquisição de terrenos a prestações, dando garantias ao comprador do lote, entre outros aspectos, é um elemento importante na ampliação do padrão periférico como alternativa de habitação popular. A enorme capacidade de ampliação da área urbanizável em São Paulo, realizada através de conhecidos processos especulativos (Kowarick, 1981; Bonduki e Rolnik, 1978), possibilitava prestações bastante baixas para os compradores de lotes distantes e situados em zonas de ocupação pioneira.
Assim, entre 1940 e 1950, cerca de cem mil novas casas próprias são edificadas em São Paulo, elevando de 25% para 37,5% a sua participação no total de domicílios na cidade.
(1) “Com o crescimento do número de pessoas que viviam em subúrbios e o aumento no número de assentamentos irregulares nas cidades, o processo de industrialização veio acompanhado da consolidação das periferias como local de moradia da população de baixa renda. Já no início de 1950, as necessidades habitacionais, que não levavam em conta as favelas e cortiços que se alastravam pelas cidades brasileiras, eram estimadas em 3,6 milhões de moradias”.
(2) Antes de 1964 – ano em que foi criado o Sistema Financeiro da Habitação -, não existia mecanismo de crédito habitacional estruturado capaz de articular a oferta e a demanda de recursos necessários para a realização de investimentos habitacionais. Uma importante limitação do sistema da Casa Popular, vigente até meados dos anos 1960, era a ausência de um indexador dos contratos. Na maioria das vezes, o crédito era obtido de maneira isolada, através do esforço individual. Quando as operações eram intermediadas por bancos, a captação de recursos junto ao público era remunerada com taxas nominais constantes. Com a aceleração do processo inflacionário, as remunerações reais tornaram-se negativas, o que desestimulou a oferta de fundos e inviabilizou as operações de crédito.(2)

(1) Texto sintetizado, extraído de ’Origens da habitação social no Brasil, publicado em Análise Social, volume xxix (127), 994, (3º), 711-732, Nabil Georges Bonduki. (2) Crédito Imobiliário no Brasil – Caracterização e Desafios, FGV. Projetos, março 2007. (3) Foto cortiço. Internet, João Luiz/Secom, PMSP

1964/1985 – Regime Militar
O modelo de política habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), baseava-se em um conjunto de características que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política habitacional nos anos que se seguiram. Essas características podem ser identificadas a partir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criação de um sistema de financiamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional.
O segundo elemento foi a criação e operacionalização de um conjunto de programas que estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma descentralizada, pelos órgãos executivos.
Terceiro, a criação de uma agenda de redistribuição dos recursos, que funcionou principalmente em nível regional, a partir de critérios definidos centralmente. E, por último, a criação de uma rede de agências, nos estados da federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central.
Desde o início da atuação do BNH, verificou-se a existência de problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existência, efetuado mudanças visando corrigir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem sucedido, e, por não conseguir superar a crise do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), acabou extinto. Dentre as críticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto à atuação do BNH, foi a incapacidade em atender à população de mais baixa renda, objetivo principal que havia justificado a sua criação. Outro ponto importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralização e uniformização das soluções no território nacional. A desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das casas populares e os encarregados dos serviços urbanos também era apontada, bem como a construção de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes e sem infra-estrutura e, por último, o seu modelo financeiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário.
A crise do Sistema Financeiro de Habitação e a extinção do BNH criaram um hiato em relação à política habitacional no País, com a desarticulação progressiva da instância federal, a fragmentação institucional, a perda de capacidade decisória e a redução significativa dos recursos disponibilizados para investimento na área.
1985/1994 – Nova República
Extinto em agosto de 1986, as atribuições do BNH foram transferidas para a Caixa Econômica Federal, permanecendo a área de habitação, no entanto, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competência abrangia as políticas habitacional, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministério da Fazenda. Em março de 1987, o MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumula, além das competências do antigo MDU, a gestão das políticas de transportes urbanos e a incorporação da Caixa Econômica Federal. Em setembro de 1988, ocorrem novas alterações: cria-se o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social (MBES), em cuja pasta permanece a gestão da política habitacional. Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralização, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar.
Dentro do processo de descentralização se estabelece uma redefinição de competências, passando a ser atribuição dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, e dentre eles o de habitação, seja por iniciativa própria, seja por adesão a algum programa proposto por outro nível de governo, seja por imposição Constitucional. Em março de 1989, é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária (SEAC), sob competência do Ministério do Interior.
As atividades financeiras do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e a Caixa Econômica Federal (CEF) passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda. O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Municípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da política. No entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expansão do financiamento habitacional, levando a sua suspensão temporária, ficando os programas na dependência de disponibilidades financeiras a fundo perdido de recursos da União.
Na esteira da oscilação política que marcou o período, os governos estaduais e municipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de ações locais, com elevado grau de autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os programas de urbanização e regularização de favelas e de loteamentos periféricos.
Em 1994, o governo Federal colocou como prioridade a conclusão das obras iniciadas na gestão anterior e lança os programas Habitar Brasil e Morar Município, com recursos oriundos do Orçamento Geral da União e do Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados ficou aquém das expectativas, como conseqüência do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real.
1995/2000 – Fase atual
Em 1995 é realizada uma reforma no setor da política habitacional, com a extinção do Ministério do Bem-Estar Social e a criação da Secretaria de Política Urbana (SEPURB) no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), esfera que ficaria responsável pela formulação e implementação da Política Nacional de Habitação.
Embora tenha mostrado, de início, intenções reformadoras, a ação da SEPURB caracterizou-se por uma retração do setor institucional. Verifica-se, então, uma contínua redução dos quadros técnicos e uma perda de capacidade de formulação, que vai se aprofundando ao longo do tempo. A transformação da SEPURB em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) não trouxe mudanças significativas nesse processo, persistindo a desarticulação institucional e a perda de progressiva de capacidade de intervenção. As áreas da habitação e do desenvolvimento urbano permanecem sem contar com recursos financeiros expressivos e sem capacidade institucional de gestão, no plano federal.
Nesse período, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concessão estabelecida a partir de um conjunto de critérios técnicos de projeto e, ainda, a partir da sua capacidade de pagamento. No entanto, foi imposta significativa restrição ao financiamento do setor público para a realização de empréstimos habitacionais, seja pela restrição dos aportes de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), seja pelo impedimento da utilização dos recursos FGTS para esse fim. Isso restringiu principalmente as possibilidades de financiamento federal à regularização e urbanização de assentamentos precários, já que os programas de oferta de novas unidades habitacionais puderam ser viabilizados por meio de financiamento do setor privado, como ocorre no âmbito do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de empréstimos individuais, como o Programa Carta de Crédito. Por um lado, ampliaram-se as condições de autonomia e de iniciativa locais (estaduais ou municipais) na definição de agendas e implementação de políticas e, por outro, restringiu-se o acesso a recursos.
Embora premidas pela escassez de recursos, as iniciativas em programas habitacionais por parte de administrações municipais disseminaram-se a partir do final dos anos 80, e ganharam maior legitimidade na medida em que foram também apoiadas pelas novas políticas de financiamento adotadas por organismos internacionais de fomento. Seja pela redefinição institucional acentuadamente municipalista promovida pela nova Constituição de 1988, seja pela iniciativa dos novos governos municipais eleitos na década de 80, ou, ainda, como reflexo da desarticulação institucional dos sistemas estaduais de habitação e da retração e fragilidade das políticas federais, houve um efetivo processo de descentralização e municipalização das políticas habitacionais, a partir de meados dos anos 80.
Esse processo ressalta a potencialidade da gestão municipal em ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. A gestão municipal teria, ainda, a virtude de ser o nível de governo que permitiria uma maior integração entre as políticas de provisão de moradias e as políticas fundiária e de controle do uso e ocupação do solo, o que ampliaria mais suas possibilidades de eficácia/eficiência. No entanto, a ideologia municipalista que passa a dominar importantes setores intelectuais e políticos, de certa forma, ajudou a desviar o foco do processo de desarticulação institucional que caracterizou o setor habitacional nesse período.
De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralização por ausência, sem uma repartição clara e institucionalizada de competências e responsabilidades, sem que o governo federal definisse incentivos e alocasse recursos significativos para que os governos dos estados e municípios pudessem oferecer programas habitacionais de fôlego para enfrentar o problema. O governo federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crédito sob seu controle, sem uma política definida para incentivar e articular as ações dos Estados e Municípios no setor de habitação. O que se observa nesse período é a desarticulação institucional ou até mesmo a extinção de várias Companhias de Habitação (COHAB) estaduais e a dependência quase completa dos recursos federais pelos governos para o enfrentamento dos problemas habitacionais, verificando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorização por parte de muitos Estados à questão habitacional.
Cadernos MCidades Habitação nº4 – Política Nacional. Breve realto da trajetória da política habitacional, pg. 9 a 15.

Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, uma história

O primeiro projeto de lei de iniciativa popular, que cria o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, foi sancionado pelo presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, no dia 16 de junho de 2005, depois de 13 anos de expectativas dos movimentos sociais de moradia.
A proposta do projeto de Lei, subscrito com mais de 1 milhão de assinaturas, foi apresentada ao Congresso Nacional em 19 de novembro de 1991, tendo sido aprovada por unanimidade em todas as Comissões da Câmara dos Deputados entre os anos de 1997 e 2001.
O Sistema institui o acesso a terra urbanizada e habitação digna à população de menor renda e promove articulação e o acompanhamento para atuação das instituições e órgãos do setor habitacional. O Fundo terá como objetivo somar todos os recursos para ações em habitação, nos três níveis de governo, e direcioná-los para o atendimento às famílias de baixa renda.
Os recursos do Fundo poderão ser destinados para a compra, melhoria e reforma da casa própria; aquisição de material de construção, recuperação de imóveis em áreas encortiçadas, urbanização, equipamentos comunitários e regularização fundiária, entre outros.
O déficit de habitação no Brasil chega a aproximadamente 7 milhões de moradias e a criação do Fundo Nacional de Habitação é importante na medida em que os recursos serão destinados exclusivamente à população de baixa renda, e também porque abrange questões relevantes como a saúde pública dessa camada da população.
O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social fixa alguns critérios e obrigações para a utilização dos recursos. Os municípios que pretendem receber os recursos do Fundo devem cumprir alguns requisitos, um deles é a criação de Fundo e Conselho com a apresentação de um plano de habitação municipal de interesse social. A União também tem a obrigação de elaborar um plano de habitação nacional, de forma a compatibilizar e integrar as políticas nacional, estaduais e municipais, possibilitando a liberação dos recursos.
Os recursos do Sistema Nacional de Habitação de Habitação de Interesse Social vêm do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Deliberativo; Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Curador; Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS; e outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados ao SNHIS.

O Fundo Nacional será gerido por um Conselho Gestor com caráter deliberativo e será composto de forma paritária por órgãos e entidades do Poder Executivo e representantes da sociedade civil. A Presidência do Conselho Gestor do FNHIS será exercida pelo Ministério das Cidades e o Poder Executivo fará a regulamentação sobre a composição deste Conselho, definindo os membros que irão compô-lo entre os membros do Conselho das Cidades. O Ministério das Cidades, nesse caso, vai proporcionar ao Conselho Gestor os meios necessários para o exercício de suas competências.
A aplicação dos recursos em áreas urbanas e a necessidade de estarem adequados aos planos diretores municipais são questões fundamentais dispostas no texto da Lei. Essa compatibilidade de políticas é muito bem exposta no projeto de lei. O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social poderá ser aplicado de forma descentralizada pelo Distrito Federal, União, estados e municípios.
A lei também abre a possibilidade de criação de Fundos, Conselhos e planos em caráter regional. O artigo 13 expõe que os recursos do FNHIS e dos fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais, poderão ser associados a recursos onerosos, inclusive os do FGTS, bem como a linhas de crédito de outras fontes.
Esta é uma contraparte do Fundo estadual e municipal, mas também poderá ser a fundo perdido, subsidiando famílias que tem uma renda de 0 a 3 salários mínimos, que é justamente a parte da população que não tem créditos e recursos.
Segundo o artigo 14 da lei, ao Ministério das Cidades compete elaborar um Plano Nacional de Habitação de Interesse Social, estabelecer as diretrizes, prioridades e instrumentos para a implementação da Política Nacional de Habitação de Interesse Social e Programas de Habitação de Interesse Social.
Diante disso é possível identificar na lei instrumentos de gestão democrática, como os Conselhos estaduais, definindo a esfera de participação direta da população.
O papel da Caixa Econômica Federal, na qualidade de agente operador do FNHIS, é atuar como instituição depositária dos recursos do FNHIS e definir e implementar os procedimentos operacionais necessários à aplicação dos recursos do FNHIS, com base nas normas e diretrizes elaboradas pelo Conselho Gestor e pelo Ministério das Cidades.
Os Conselhos estaduais, municipais e federal devem possuir atribuições relativas às questões urbanas e habitacionais. Segundo a Lei, os estados que aderirem ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social deverão atuar como articuladores das ações do setor habitacional no âmbito do seu território, promovendo a integração dos planos habitacionais dos municípios aos planos de desenvolvimento regional, coordenando atuações integradas que exijam intervenções intermunicipais, em especial nas áreas complementares à habitação, e dando apoio aos municípios para a implantação dos seus programas habitacionais e das suas políticas de subsídios.
O grande problema da lei é não definir o percentual a ser dirigido ao Fundo. Este deverá ser o próximo passo, pois o Fundo está programado para destinar garantias fundamentais, como o direito à habitação para a população de baixa renda. Não definir esse percentual seria o mesmo que não aplicar a lei. Direcionar recursos para o fundo é um passo fundamental.
Uma outra questão importante diz respeito ao oferecimento de contrapartida. Essa contrapartida dar-se-á em recursos financeiros, bens imóveis urbanos ou serviços, desde que vinculados aos respectivos empreendimentos habitacionais realizados no âmbito dos programas do SNHIS. Não será necessária a criação de fundos e conselhos, serão admitidos os já existentes que tenham finalidades compatíveis com o disposto na Lei.
Seguindo as normas do Conselho Gestor do FNHIS, os conselhos estaduais, do Distrito Federal e municipais fixarão critérios para a priorização de linhas de ação, alocação de recursos e atendimento dos beneficiários dos programas habitacionais.
“É importante ressaltar que a definição do Plano Nacional de Habitação de Interesse Social pelo Ministério das Cidades é imprescindível para que haja políticas estaduais e municipais integradas”.
O município que quiser participar e desenvolver um projeto habitacional poderá recorrer diretamente ao FNHIS, sem precisar passar pelos Conselhos Estaduais. “Os Conselhos estaduais, municipais e do Distrito Federal deverão promover a publicidade dos critérios de acesso aos programas, de forma a permitir o acompanhamento e fiscalização pela sociedade das ações do SNHIS”.
Fonte: POLIS (Instituto de Estudos Formação e assessoria em Políticas Sociais) –http://www.polis.org.br/






BREVE HISTÓRIA DA FORMAÇÃO,
DA OCUPAÇÃO TERRITORIAL E
DA PROPRIEDADE IMOBILIÁRIA NO BRASIL

Mauro Antônio Rocha
Advogado graduado pela Faculdade de Direito da USP, com diversos cursos de extensão e aperfeiçoamento em Direito Imobiliário, Urbanístico, Notarial, Tributário, do Consumidor, entre outros. Pós-graduação lato sensu (MBA) em Direito Imobiliário pelo Instituto Nacional de Ensino Superior e Pesquisa, São Paulo (SP) e em Direito Notarial e Registral pela Faculdade Arthur Thomas, Londrina (PR).


NOTAS INTRODUTÓRIAS

1. A História oficial que descreve minuciosamente a chegada das naus portuguesas ao porto seguro das novas terras descobertas é considerada uma farsa pela maioria dos historiadores modernos.

A se confiar nas datas e relatos divulgados, os documentos de outorga de domínio sobre terras firmes e ilhas “situadas em direção do Ocidente” – a bula papal de doação e concessão e o tratado de retificação de divisas firmado em Tordesilhas – foram emitidos sem lastro ou lastreados em solo ainda não conhecido ou encontrado.

Da mesma forma, a valer as lições da nova história que informam sobre expedições portuguesas aqui chegadas antes de 1500, a carta escrita e encaminhada ao Rei de Portugal pelo escrivão público embarcado com a missão de documentar o descobrimento – considerada a primeira escritura pública lavrada em território brasileiro e louvada como a “certidão de nascimento” da nação – se reduzirá a uma falsa declaração inserida em documento público.

É dizer que a formação territorial do país e, por consequência, a própria história da propriedade imobiliária no Brasil são faces de um embuste iniciado com a emissão de títulos de domínio não correspondentes à existência física provada do bem e finalizado com o primeiro incidente de falsidade ideológica aqui praticado, a carta ao rei, na qual estão tipificados os crimes de estelionato e uso de documento falso, bem como, que o apossamento documentado não passou de uma simulação orquestrada para dar publicidade ao domínio, provavelmente com o propósito de amedrontar e afastar franceses e holandeses que por aqui rondavam.

Ao discorrer sobre a formação territorial do Brasil, o geógrafo Robert de Moraes (1) informa que, “num primeiro momento, o Brasil não tinha atrativos” e assim justifica a expedição de Cabral:

Diz um historiador português, Luiz Felipe Barreto, que o Brasil foi descoberto para ser esquecido, e é verdade, em relação às três ou quatro primeiras décadas após a descoberta. Isso, aceitando-se que a descoberta tenha sido feita por Cabral. Hoje em dia a maior parte dos historiadores creditam a descoberta do Brasil a Duarte Pacheco Pereira, que foi inclusive o geografo português na assinatura do Tratado de Tordesilhas, o cosmógrafo, como se dizia na época; e, na verdade, Cabral veio fazer a posse oficial. Os portugueses fazem uma distinção entre descoberta e achamento para diferenciar as coisas. Inclusive toda a estrutura da expedição do Cabral era de fato uma estrutura militar para tomar posse, não era essa a estrutura típica de exploração.


Para além das questões relativas à formação, também a consolidação e conformação do território brasileiro resultou da desconsideração de tratados e da violação das divisas traçadas, além da apreensão e dizimação dos ocupantes originais e prosseguiu com a aquisição onerosa de territórios remotos, a devolução pacífica de territórios conquistados em ações belicosas até retornar, como uma onda, para explicitar o domínio, mar territorial adentro, sobre o Oceano Atlântico.

Para melhor compreensão desse movimento histórico, traçamos neste artigo, sem o rigor científico comumente exigido pela historiografia, uma brevíssima resenha da formação e conformação do território brasileiro, desde a aquisição inaugural por doação papal à Coroa Portuguesa até o último ato de consolidação fundado na extensão do domínio sobre o mar territorial para as duzentas milhas marítimas.

MUITO MAR E POUCA TERRA

2. Em 1493, por meio da Bula ‘Inter Coetera’, datada de 4 de maio, o Papa Alexandre VI determinou a divisão do “novo mundo”, mediante a “doação, concessão e dotação perpétua” de terras e ilhas a leste ao Rei de Portugal e a oeste aos reis de Castela e Leão (Espanha), a partir de um meridiano traçado em um ponto distante 100 léguas (aproximadamente 500 quilômetros) a oeste do arquipélago de Cabo Verde, nos seguintes termos:

Esta bula origina-se de termos feito doação, concessão e dotação perpétua, tanto a vós (reis), como a vossos herdeiros e sucessores (reis de Castela e Leão), de todas e cada uma das terras firmes e ilhas afastadas e desconhecidas, situadas em direção do ocidente, descobertas hoje ou por descobrir no futuro, seja descoberto por vós, seja por vossos emissários para este fim destinados.


A divisão proposta obedecia aos registros das expedições espanholas – principalmente as descobertas da esquadra de Cristóvão Colombo em 1492 – e das expedições portuguesas que já haviam alcançado as costas brasileiras anteriormente à sua descoberta oficial por Pedro Álvares Cabral.

De acordo com as disposições da bula papal, a propriedade da coroa portuguesa a leste do meridiano traçado adentrava o território continental a partir do oceano num ponto próximo ao atual estado do Ceará retornando ao mesmo oceano perto de onde foi estabelecida a cidade de Salvador, no estado da Bahia.

Demorou pouco para que os portugueses percebessem que pela divisão adotada haviam sido agraciados com pouca terra e muito mar.

O TRATADO DE TORDESILHAS

3. Insatisfeitos com a divisão, os portugueses firmaram com o Reis de Espanha o tratado de Tordesilhas que, dentre outros ajustes, redefiniu os limites dominiais entre aqueles reinos pelo deslocamento do traço meridiano em 270 léguas para além do traçado original, reposicionando-o a 370 léguas (aproximadamente mil e oitocentos quilômetros) a oeste de Cabo Verde.

O tratado de Tordesilhas, de 07 de junho de 1494, tentou pôr fim às divergências com a ‘Capitulação da partição do mar oceano’, e o estabelecimento de uma linha reta de polo a polo, à distância de 370 léguas a oeste das ilhas de cabo Verde. As terras de leste, inclusive ilhas, descobertas ou por descobrir, pertenceriam a Portugal; as de oeste ficariam para a Espanha. O Novo Mundo fora dividido mesmo antes de ser totalmente conhecido e assim prosseguiram as navegações, culminando, as portuguesas, com a descoberta do Brasil a 22 de abril de 1500. (2)

A rigor, não houvesse o meridiano proposto pela bula papal sido afastado em 270 léguas direção oeste, a esquadra de Pedro Alvares Cabral teria aportado em terras espanholas, já que o local conhecido do desembarque dista mais ou menos 400 quilômetros – em linha reta – para o sul do traço divisório anterior.

Assim, o território “descoberto” pela esquadra portuguesa e objeto de apossamento em nome da coroa Portuguesa por conta da “doação, concessão e dotação perpétua” – que deve ser considerado como território inicial do Brasil – será aquele determinado no tratado de Tordesilhas, ou seja, limitado pelo meridiano traçado a 370 léguas de Cabo Verde e que, nos mapas atuais adentra o território brasileiro pelo Estado do Maranhão e retorna ao Oceano Atlântico ao cruzar o Estado de Santa Catarina.

Dessa forma, antes mesmo do descobrimento, as terras brasileiras já estavam partilhadas e existiam pelo menos dois instrumentos conferindo e definindo a propriedade das terras do ‘novo mundo’.

TERRA À VISTA E A DESCOBERTA DO BRASIL

O marco zero da História oficial do Brasil, convencionado por historiadores, educadores e escolas e que busca consolidar a identidade brasileira pelo vértice da colonização portuguesa, é a viagem de Pedro Álvares Cabral à costa brasileira em 1500.(3)

4. Por conta dessa convenção, pode-se considerar o início da história da propriedade imobiliária no Brasil na tarde do dia 22 de abril de 1500 quando foi avistado o cume do Monte Pascal e na manhã do dia seguinte, com o desembarque e apossamento por Pedro Alvares Cabral das mesmas terras já especializadas no tratado de Tordesilhas, em nome da coroa Portuguesa.

Segundo o historiador Eduardo Bueno, “a chegada dos portugueses está registrada com requinte e minúcia”.

Poucas são as nações que possuem uma “certidão de nascimento” tão precisa e fluente quanto a carta que Pero Vaz de Caminha enviou ao rei de Portugal, Dom Manuel, relatando o “achamento” da nova terra.(4)

No registro histórico do descobrimento redigido por Pero Vaz de Caminha em carta endereçada ao Rei de Portugal, datada de 1º de maio de 1.500 – considerada também, a primeira escritura pública de aquisição de bens imóveis e constituição de direitos reais lavrado no País, o escrivão público identificou e especializou as terras apossadas da seguinte forma:

Esta terra, Senhor, me parece que da ponta que mais contra o sul vimos até à outra ponta que contra o norte vem, de que nós deste porto houvemos vista, será tamanha que haverá nela bem vinte ou vinte e cinco léguas por costa. Tem, ao longo do mar, nalgumas partes, grandes barreiras, delas vermelhas, delas brancas; e a terra por cima toda chã e muito cheia de grandes arvoredos. De ponta a ponta, é toda praia palma, muito chã e muito formosa. Pelo sertão nos pareceu, vista do mar, muito grande, porque, a estender olhos, não podíamos ver senão terra com arvoredos, que nos parecia muito longa. (5)

Em decorrência do descobrimento e ratificando os tratados anteriormente firmados, a coroa Portuguesa tornou-se a titular de todo o território descoberto, nos limites da partilha antes configurada.

AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA OU DERIVADA?

5. De acordo com os critérios doutrinários assentes a propriedade pode ser adquirida de forma originária ou derivada.

A aquisição é originária quando o bem ‘não tem dono’, inexistindo, portanto, qualquer transmissão de domínio, configurada a ‘res nullius’ – coisa de ninguém – ou ‘res derelicta’ – coisa abandonada. Derivada é a aquisição da propriedade do bem por força de transmissão de direitos de um titular para outro.

Bens territoriais são adquiridos de forma originária pela ocupação, quando as terras não pertencem a nenhum outro estado; pela acessão, acréscimo territorial decorrente de fato natural ou humano; ou pela adjudicação, quando um território passa à soberania de outro Estado por decisão de uma organização política internacional.

A aquisição territorial será derivada – geralmente – pela transferência territorial de um Estado a outro, a título gratuito ou oneroso, da soberania exercida, ou pela conquista – ato bélico que resulta na posse e anexação total ou parcial do território pertencente a outro Estado.

Apesar do consenso e quase unanimidade entre os doutrinadores sobre o caráter originário da aquisição do território brasileiro pela coroa portuguesa, cabe ressaltar que o desembarque dos tripulantes da esquadra de Cabral foi acompanhado por milhares de indígenas, representantes de outros milhões de nativos que ocupavam e habitavam – há muitos séculos – o território descoberto.

Segundo Guaracy, “nessa época, de acordo com os números mais aceitos por historiadores e antropólogos, estima-se que havia no território correspondente ao Brasil cerca de 3 milhões de índios, população duas vezes maior que a de Portugal, então com 1,5 milhão de habitantes” (6).

Essa ocupação do território correspondente ao Brasil pelos índios foi assim descrita por Bueno:

Dos baixios lamacentos do que é o atual Estado do Maranhão às longas extensões arenosas da costa sul do Brasil, praticamente todo o litoral brasileiro estava ocupado por tribos do grupo Tupi-Guarani quando, em 1500, Pedro Álvares Cabral desembarcou nas praias de areia faiscantes de Porto Seguro. Havia cerca de 500 anos, Tupinambá e Tupiniquim tinham assegurado a posse dessa longa e recortada costa, expulsando, para os rigores do agreste, as tribos ‘bárbaras’, que eles chamavam de ‘Tapuí’.(7)


Dessa forma, ainda que a primeira abordagem tenha se efetivado sem qualquer confronto bélico imediato e conhecido, os nativos indígenas, habitantes originais que detinham a posse do território encontrado foram mortos, expulsos ou escravizados e praticamente exterminados após a descoberta, vitimados pelas armas e doenças trazidas pelos europeus, pela submissão ao trabalho escravo, pelo avanço civilizatório e pelas guerras intertribais estimuladas pelos colonizadores, sendo lícito considerar que a aquisição do território brasileiro pela coroa portuguesa foi derivada e decorrente de atos de conquista.

O Brasil não foi, dessa forma, descoberto e ocupado. Foi conquistado em uma luta na qual pereceram milhares de pessoas, entre índios e europeus, portugueses e franceses. Nela sacrificaram-se velhos, mulheres, crianças e religiosos. (7)



DOS NEGÓCIOS IMOBILIÁRIOS NO BRASIL COLÔNIA

6. O primeiro negócio imobiliário realizado no território brasileiro foi o arrendamento das terras ao espanhol Fernão de Noronha, para a exploração do pau-brasil, do litoral e defesa territorial, mediante o pagamento de um quinto dos lucros auferidos, sobre o qual assim escreveu o historiador Eduardo Bueno:

Durante dez anos o Brasil teve um dono. Ao fechar um contrato de exclusividade para a exploração do pau-brasil, em 1502, o cristão-novo Fernão de Noronha arrendou a colônia por três anos, à frente de um consórcio de judeus conversos. O acordo teria sido renovado em três ocasiões. As obrigações do cartel eram: explorar o pau-brasil, defender a terra contra a cobiça, já viva, de espanhóis e franceses, estabelecer uma feitoria, explorar 900 léguas (5,9 mil quilômetros) de litoral e pagar um quinto dos lucros à Coroa. Em 1503, Noronha armou sua primeira expedição, descobriu a ilha que hoje tem seu nome e iniciou a exploração do ‘pau de tinta’. Noronha ou Loronha, agente dos judeus alemães Fugger, era um armador nascido nas Astúrias, na Espanha, que enviava frotas à Índia e possuía uma rede de negócios, com sede em Londres. (8)


No mesmo sentido, Thales Guaracy registra o arrendamento territorial da colônia da seguinte forma:

Quem começou a aproveitar as possibilidades de exploração da madeira foi a iniciativa privada. Em 1503, Fernão de Loronha recebeu da corte portuguesa autorização de partir com seis navios para iniciar a troca com os indígenas de utensílios e outros objetos de pau-brasil, como também faziam os franceses. Nascido nas Astúrias, ele era já um rico comerciante, que fizera negócios com o rei da Inglaterra. Financiado pelo banqueiro Jakob Fugger, e associado a comerciantes cristãos-novos, Loronha fechou um contrato inicial de arrendamento das terras brasileiras para explorar o comércio de pau-brasil por três anos. (9)


Outros historiadores, como Hélio Viana e Bastos Meira registram que, já em 1504, Fernão de Noronha teria sido agraciado com a doação da primeira Capitania Hereditária do Brasil, denominada Ilha de São João ou da Quaresma – hoje Arquipélago de Fernando de Noronha.

DA CONCESSÃO DE SESMARIAS À “TERCEIRIZAÇÃO” DO TERRITÓRIO

7. A ocupação do território pelos portugueses foi incipiente e limitada a expedições para a aquisição de ibirapitanga (pau-brasil) para obtenção de tinta, para o comércio de madeira e para o batismo de acidentes geográficos.

A primeira edificação portuguesa no Brasil data de 1504, quando Vespúcio levantou rusticamente um forte em Cabo Frio, onde deixou um feitor, 24 homens e doze canhões. Outro foi construído no mesmo ano por Gonçalo Coelho no Rio de Janeiro. Eram bases para que os portugueses pudessem negociar o pau-brasil com os indígenas, sem nenhuma pretensão de estabelecer ali uma colônia ou qualquer povoado duradouro (10).

Com a missão de promover a colonização, além de defender o território dos aventureiros franceses e explorar a costa, Martim Afonso de Souza chegou à colônia, em 1530, com autorização expressa do Rei de Portugal para distribuir terras e conceder sesmarias que julgasse passíveis de aproveitamento, nomear tabeliães e demais oficiais de Justiça.

Em 1532, D. João III decidiu apressar a colonização e povoação do Brasil, mediante a aplicação do mesmo sistema de divisão territorial – em capitanias – que fora bem sucedido nos Açores e na Ilha da Madeira.

A presença francesa na costa brasileira foi muito grande, tão comum quanto a presença portuguesa, o que significa que até o ano de 1540 a consolidação do domínio português foi extremamente tênue. O que vai animar a Coroa a mudar de posição? Exatamente a descoberta das minas de Potosi no Peru, até porque ninguém sabia bem àquela época a que distância estavam os Andes da costa brasileira. Havia uma briga cartográfica muito grande entre os cartógrafos portugueses e os espanhóis. Os portugueses alargavam e os espanhóis estreitavam a América do Sul, e ninguém sabia bem a real extensão do continente. E a coroa portuguesa avaliava que aquelas terras podiam ter uma riqueza como as que os espanhóis acabavam de encontrar. Então manter o domínio era importante, porque poderia haver riqueza lá.

A motivação é essa, porém mesmo essa instalação envolve investimentos, e o que faz a Coroa Portuguesa? Terceirizou, privatizou a colonização. Na verdade, a capitania hereditária foi uma tentativa de passar para particulares o custo da instalação no Brasil, uma instalação que envolvia a aplicação de capitais vultosos. (11)

Destarte, entre 1534 e 1536 D. João III repartiu o território em 14 capitanias, cada uma com 50 léguas de largura aproximadamente, da costa até o limite estabelecido pelo tratado de Tordesilhas, que foram distribuídas a 12 donatários, mediante a outorga de Carta de Doação – que representava o valor vitalício e hereditário da capitania e transmitia ao donatário a posse da terra, que podia transmiti-la também aos seus descendentes – e Carta Foral – que tratava dos tributos devidos pelos colonos, da divisão dos bens entre a Coroa e o donatário e permitia a doação de sesmarias aos cristãos dispostos a tornarem-se colonos.

Ao final, a falta de investimentos e de recursos para administrar e defender os extensos territórios das capitanias decretou o fracasso desse sistema de parcelamento territorial, que foi extinto em 1759, com o retorno das terras ao domínio pleno da coroa, passando a ser administradas pelo Governo Geral.

Apesar de falhar como forma de estrutura fundiária e agrária, as capitanias delimitam o início da efetiva dominação das terras brasileiras pelos portugueses.

BRASIL. ‘UNA COLONIA ESPAÑOLA’.

8. Ainda que pouco valorizado pela história oficial, o período em que o Brasil se tornou colônia espanhola, por conta da unificação das coroas ibéricas, de 1.580 até meados do século XVII foi determinante na definição do território brasileiro, visto que o tratado de Tordesilhas deixou de existir na prática.

Sobre a importância desse período na história territorial brasileira, ensina Moraes (12):

Em 1.580, o rei espanhol reivindicou a coroa portuguesa e o Brasil passou a ser uma colônia hispânica. Isso é minimizado na história brasileira. Qual é o primeiro efeito disso? O primeiro efeito é que Tordesilhas deixou de ter sentido. Uma linha que tem, de um lado, súditos do rei de Espanha e, do outro, súditos do rei de Espanha é uma linha que não separa nada, não tem sentido. Dificilmente o mapa brasileiro seria o atual se não tivesse havido a unificação das coroas ibéricas, e por 60 anos!


DO TRATADO DE MADRI AO FIM DAS CAPITANIAS

9. Ainda antes do fim das capitanias, as Coroas espanhola e portuguesa assinaram o Tratado de Madri, em 13 de janeiro de 1750, redefinindo os limites instituídos pelo tratado de Tordesilhas no final do século XV que, de fato, restavam desconsiderados e desrespeitados principalmente pelo avanço das expedições bandeirantes, pelas missões jesuíticas de catequização e pela exploração econômica das terras.

De acordo com o Tratado de Madri, os limites coloniais lusitanos e hispânicos seriam definidos por meio do princípio de ‘uti possidetis’, ou seja, concorreria a propriedade àquele que tenha ocupado primeiramente a região.

A aplicação desse princípio ensejou a necessidade de permutar áreas com ocupação diversa da colonização predominante, resultando na revisão do tratado para que, entre outros, a posse da Amazônia, assim como a região de Sete Povos das Missões passasse ao domínio português e a Colônia do Sacramento ao domínio espanhol.

Posteriormente, pelo Tratado de Santo Ildefonso, assinado em 1º de outubro de 1777 – o primeiro de três tratados homônimos firmados por Portugal e Espanha, com o objetivo de por fim à disputa pela posse da Colônia de Sacramento entre as duas nações – ficou definido que a Colônia de Sacramento, a ilha de São Gabriel e a região de Sete Povos de Missões, ficariam para a Espanha e, em contrapartida, a margem esquerda do rio da Prata e a ilha de Santa Catarina, ocupada pelos espanhóis, ficariam para Portugal.

Entre 1808 e 1821 D. João VI e sua corte – composta por 10.000 nobres e representantes do clero chegaram ao Brasil, fugidos de Napoleão Bonaparte e o Rio de Janeiro foi elevado à condição de capital do Reino de Portugal, tendo ascendido, em 1815, o Brasil à condição de integrante do Reino de Portugal e Algarve – em manobra do rei para adiar a volta a Lisboa.

Nesse período, tropas portuguesas tomaram a Guiana Francesa, em 1809 e retomaram a banda oriental do Uruguai, em 1817. O território da Guiana seria devolvido à França em 1817 e o Uruguai foi incorporado ao território brasileiro em 1821 e assim mantido até 1828, com o nome de Província Cisplatina.

DA INDEPENDÊNCIA DO BRASIL

10. Com a proclamação da independência, em 7 de setembro de 1822, o Brasil passou a existir como Estado e Nação, adquirindo personalidade jurídica de direito público e, como consequência jurídica, o território brasileiro – até então propriedade particular da Coroa Portuguesa – passou a pertencer ao Estado – Império do Brasil – e a constituir bem público.

Em 1822, o Brasil tinha cerca de 4,5 milhões de habitantes divididos em 800 mil índios, um milhão de brancos, 1,2 milhão de escravos (africanos ou seus descendentes) e 1,5 milhão de mulatos, pardos, caboclos e mestiços. Resultado de três séculos de miscigenação racial entre portugueses, negros e índios, esta última parcela da população compunha um grupo semi-livre, que se espalhava pelas zonas interiores e vivia submisso às leis e vontades dos coronéis locais.

Evidentemente, todas essas pessoas ocupavam terras para moradia, produção agrícola, criação de animais, comércio etc., de forma que a posse e exploração dessas terras passaram a agregar valor patrimonial e negocial, dando ensejo à necessidade de controle administrativo dos títulos possessórios, bem como aos ainda incipientes negócios envolvendo direitos sobre terras e empréstimos com garantia imobiliária.

A mancha do povoamento ainda se encontrava na faixa litorânea entre a cidade gaúcha do Rio Grande e a baía de Marajó, no estuário do Rio Amazonas, mas o mapa do Brasil já tinha mais ou menos os seus contornos atuais, com duas exceções: a província Cisplatina, que ganharia sua independência como o Uruguai em 1828, e o estado do Acre, que na época fazia parte da Bolívia e seria comprado pelo barão do Rio Branco e incorporado ao território brasileiro no começo do século 20.

DA OCUPAÇÃO DESORDENADA DO TERRITÓRIO

11. Entre 1822 e 1850, as terras públicas foram ocupadas sem títulos e se encontravam distribuídas da seguinte forma, segundo Paulo Garcia (13):

• Terras particulares – as que estavam incorporadas ao domínio de um particular, em virtude de título legítimo;
• Terras públicas pertencentes à Nação, às Províncias ou aos Municípios;
• Aplicadas a algum uso público (nacional, provincial ou municipal);
• Sujeitas a posse de particulares em virtude de concessões incursas em comisso;
• Sujeitas a posse de particulares, sem qualquer título, a não ser a ocupação;
• Sob domínio útil de um particular;
• Desocupadas, ou que não estavam em posse de ninguém.

DA DESINCORPORAÇÃO DO URUGUAI

12. Em 1828, seis anos após a Independência e doze anos depois do término da guerra Cisplatina, o Brasil assinou o Tratado de Montevidéu, para desistir da Província Cisplatina, reconhecer o Uruguai como país independente e dar fim a séculos de conflitos na região, iniciados pela imprecisão do traçado de Tordesilhas, agravado com a fundação de Colônia do Sacramento pelos portugueses em 1680 e que resultou na guerra Cisplatina, iniciada em 1811 e terminada em 1816.

DA LEI DE TERRAS E DA REGULARIZAÇÃO TERRITORIAL

13. Promulgada em 18 de setembro de 1850, a Lei nº 601 foi o primeiro estatuto da terra pública, contendo dispositivos para definir as terras devolutas, punir as invasões de terras públicas e particulares e legitimar as posses mansas e pacíficas, com a seguinte ementa, mantida a escrita original:

Foram proibidas as aquisições de terras devolutas por outro título que não seja o de compra, exceto em uma zona de 10 léguas da fronteira, que poderão ser concedidas gratuitamente, o que equivale à extinção do poder de se conceder sesmarias. Estabeleceu, também, pena de dois a seis meses de prisão e multa de 100$, além da satisfação do dano causado, aos que se apossarem de terras devolutas ou alheias, e nelas derrubarem matos ou lhes puserem fogo, além de despejo, com perda de benfeitorias.

Também garantiu o domínio ao possuidor de terras, com título legitimo da aquisição do seu domínio, quer tenham sido originariamente adquiridas por posses de seus antecessores, quer por concessões de sesmarias não medidas, ou não confirmadas, nem cultivadas, qualquer que for a sua extensão.

A chamada lei de terras é, portanto, uma lei restritiva de acesso à terra e, não por acaso, interpretada por parte dos historiadores como integrante de um pacote de medidas que precederiam a abolição da escravatura em 1888.

Ocorre que, em 1850, a campanha abolicionista engatinhava e a Inglaterra havia intensificado a pressão política e militar pelo fim da escravidão no Brasil.

Vinte anos antes, fora editada uma lei que tornava livres “todos os escravos que entrarem no território ou portos do Brasil, vindo de fora”. No entanto, tendo em vista o absoluto desrespeito à lei (“feita para inglês ver”) e após denunciar que “a história toda da desfaçatez humana não apresenta passagem que possa rivalizar” os britânicos assinaram um ato unilateral denominado ‘Bill Aberdeen’, que permitia aos ingleses a abordagem de qualquer navio brasileiro em qualquer oceano, em busca de escravos conduzidos ilegalmente.

Pressionado, o governo imperial ainda demorou cinco anos para vencer as resistências da sociedade e do parlamento brasileiro e promulgar a Lei nº 581 de 4 de setembro de 1850, a chamada Lei Eusébio de Queiroz, destinada a reprimir o tráfico, que considerou pirataria a importação de escravos e determinou a apreensão de toda embarcação encontrada em qualquer lugar com escravos a bordo.

O “comércio infame” alcançou à época tamanha dimensão que passou a interferir em outras questões sensíveis ao Império, como a propriedade:

A Lei de Terras de 1850, por exemplo, que fora apresentada pela primeira vez em 1843, visava organizar o país para o fim eventual do trabalho escravo – tendo sido votada poucos dias após a interrupção do tráfico. Na verdade, essa história durou até o final do Império. O objetivo da lei era desestimular os pequenos agricultores ligados à subsistência e impedir a a aquisição de terras pelos futuros imigrantes. Outra medida tomada nesse momento foi a centralização da Guarda Nacional, que visava ao fortalecimento do governo federal ante os proprietários, cuja reação à possível extinção do tráfico e à regulamentação da posse da terra seria negativa. (14)

Estancada a importação de escravos, a abolição da escravatura não tardaria. Sabia o gabinete imperial da necessidade de regularizar a posse fundiária para evitar que negros livres e escravos libertados tomassem posse das terras ocupadas individualmente ou por grupos nas áreas quilombolas, transformando a terra em mercadoria somente acessível mediante pagamento.

Para tanto, a lei estabeleceu critérios para a regularização de ocupações sesmarias e concessões anteriormente reconhecidas, ainda que não tenham preenchido as condições legais da outorga. Todas as demais áreas territoriais seriam consideradas devolutas e, portanto, terras públicas de propriedade do Estado que poderiam ser obtidas por meio de compra ao governo.

DOS REGISTROS HIPOTECÁRIO E IMOBILIÁRIO

14. Foi no regulamento da Lei nº 601/1850, aprovado pelo Decreto nº 1318, de 30 de janeiro de 1854, que surgiu, no art. 97, o chamado registro do vigário ou paroquial, cujo efeito era meramente declaratório, para diferenciar o domínio particular do domínio público, ainda hoje útil para a pesquisa da origem do domínio das terras particulares.

Dessa forma, ficaram os vigários de cada uma das Freguesias do Império encarregados de receber as declarações para o registro das terras, e incumbidos de proceder a esse registro dentro de suas Freguesias, fazendo-o por si, ou por escreventes, dentro dos prazos legais estipulados. Para tanto, os vigários deveriam manter livros de registro por eles abertos, numerados, rubricados e encerrados e nesses livros efetuar o lançamento por si, ou por seus escreventes, textualmente, das declarações, que lhes forem apresentadas, cobrando do declarante por esse registro o emolumento correspondente, anotando em cada um a folha do livro, em que foi registrado.

DA CRIAÇÃO DO REGISTRO HIPOTECÁRIO

15. Para atender aos interesses dos capitalistas e conferir regularidade aos empréstimos com garantia fundada em direitos imobiliários, o Registro Hipotecário foi criado pela Lei Orçamentária nº 317, de 21 de outubro de 1843, regulamentada pelo Decreto nº 482, de 1846.

Art. 35. Fica creado um Registro geral de hypothecas, nos lugares e pelo modo que o Governo estabelecer nos seus Regulamentos.


DA CRIAÇÃO DO REGISTRO IMOBILIÁRIO

16. Mais tarde, com a promulgação da Lei nº 1.237, de 24 de setembro de 1864, regulamentada pelos Decretos nº 3.423 e 3.471 de 1865 e 169-A de 19 de janeiro de 1890, foi criado o Registro Imobiliário.

Segundo José Maria Junqueira de Azevedo, o Registro de Imóveis, com a função de transcrever aquisições imobiliárias e inscrever ônus reais, instituiu-se, no Brasil, pela Lei 1.237, de 24.09.1864, regulamentada pelo Dec. 3.453, de 26.04.1865. Anteriormente, com o fim restrito de inscrever hipotecas, criou-se, então, as normas do Registro Paroquial. Vê-se, assim, que o instituto do crédito precedeu à titulação da propriedade. a inscrição da hipoteca antecedeu a transcrição do imóvel, que só veio a ser instituída com a lei antes referida, que transformou o Registro de Hipotecas em “Registro Geral”. Foi aquele que deu origem ao Registro de Imóveis, haja vista seu escasso préstimo para o crédito.

Proclamada a República em 1889 e promulgada a Constituição dos “Estados Unidos do Brasil” em 1891 as terras devolutas de propriedade da União foram distribuídas aos Estados, ficando reservado o domínio apenas das terras “situadas nos limites do Império com países estrangeiros”, a chamada Faixa de Fronteira, criada pela Lei nº 601/1850.

Desde a época da Independência o país tinha feito progressos significativos, embora ainda muito aquém de suas necessidades em alguns itens. As fronteiras estavam definidas e consolidadas, com exceção de um trecho na região do Rio da Prata e do Estado do Acre, que em 1903 seria comprado da Bolívia por 2,9 milhões de libras esterlinas em negociação conduzida pelo barão do Rio Branco. Ao manter intacto um território pouco inferior à soma de todos os países europeus, os brasileiros haviam alcançado uma façanha que nenhum dos seus vizinhos conseguira realizar. O Brasil se mantivera unido, enquanto a antiga América espanhola se fragmentara nas guerras civis do começo do século.

DA AQUISIÇÃO E INCORPORAÇÃO DO ACRE

17. No final do século XIX, houve grande movimentação de imigrantes nordestinos em direção a terras bolivianas e peruanas para explorar seringais ou trabalhar na extração do látex. Na Bolívia, esses imigrantes tomaram a cidade de Puerto Alonso e a rebatizaram como Porto Acre, passando a exigir sua incorporação ao Brasil.

Foram muitos os conflitos armados entre seringueiros brasileiros e tropas Bolivianas que resultaram, num primeiro momento, na criação de um “Estado Independente do Acre”.

Esses conflitos só foram contidos pela assinatura do tratado de Petrópolis, em 1903, pelo qual o Brasil adquiriu à Bolívia, pelo valor equivalente a aproximadamente três milhões de libras esterlinas todo o território do Acre inferior e superior, com extensão de quase 200.000 quilômetros quadrados.

Após a compra do território que corresponde ao Estado do Acre, o Brasil definiu seu território e consolidou suas fronteiras tomando a forma que ostenta nos mapas atuais.

DO DOMÍNIO TERRITORIAL DO OCEANO

18. A tese de que “a parte do território que avança pelo mar” pode ser incorporado ao território do Estado é antiga, referindo Vicente Marotta Rangel, citado por Dallari (15), “a um pacto de delimitação de fronteiras entre a Noruega e a Rússia, celebrado em 1326″.

De início, utilizava-se a distância alcançada pelo poder de fogo dos canhões terrestres para a determinação da extensão do território mar a dentro. Dessa forma o limite dominial do Estado costeiro seria proporcional ao alcance de seus morteiros.

A legislação relativa ao domínio do mar territorial no Brasil – iniciada com uma circular do Ministério da Guerra, de 1.850, que recomendava aos presidentes das províncias dar proteção às “embarcações brasileiras que se achassem no mar territorial, protegido pelas baterias” (canhões) – é esparsa, mas o limite de soberania sobre o mar foi mantido entre 3 e 6 milhas marítimas até meados da década de 1960.

Em 1966, para atender interesses imediatos de consolidação política, fundado na inexistência de norma de Direito Internacional, convencional ou costumeira, que determinasse diferente limite aos Estados e na defesa da soberania e vontade nacionais, o Estado brasileiro ampliou, por ato unilateral (Decreto-Lei nº 44/1966), a extensão do mar territorial soberano de 6 para 12 milhas.

Em 1969 criou as zonas contíguas fiscal e de pesca (Decreto-Lei nº 553/1969) e em 1970 a soberania foi estendida até as 200 milhas marítimas.

Pelo Decreto-Lei nº 1.098, de 25 de março de 1970, o mar territorial do Brasil passou a abranger “uma faixa de 200 (duzentas) milhas marítimas de largura, medidas a partir da linha do baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro adotada como referência nas cartas náuticas brasileiras”, contrariando direitos de outros Estados e regras até então aceitas e reconhecidas pelo Estado Brasileiro, sobretudo quanto á apropriação e domínio de parcela do alto mar considerado comum a todos.

Posteriormente, com a assinatura da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, em 1982, o mar territorial retornou ao limite das 12 milhas marítimas, reconhecidos os direitos econômicos, patrimoniais e jurisdição sobre uma faixa marítima, denominada zona econômica exclusiva, que se estende até 200 milhas da costa, prolongando-se sobre o solo e o subsolo do fundo do mar até o limite exterior da margem continental.

Assim, nos termos da Convenção das Nações Unidas e da Lei nº 8.617, de 04 de janeiro de 1993, o atual território brasileiro avança mar a dentro por doze milhas marítimas, largura medida a partir da linha de baixa-mar do litoral continental e insular, abrangendo as águas, o leito e o subsolo, assim como o espaço aéreo sobrejacente.

Além do mar territorial propriamente dito, o Brasil exerce o controle por mais 188 milhas marítimas de largura, sobre uma zona contígua que se estende das doze às vinte e quatro milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial; e uma zona econômica exclusiva que se estende das doze às duzentas milhas marítimas, contadas a partir das linhas de base que servem para medir a largura do mar territorial.

DA DIVISÃO TERRITORIAL ATUAL DO BRASIL

19. O território brasileiro é atualmente formado por terras públicas do domínio nacional, de propriedade das pessoas jurídicas de direito público interno – União, Estados, Distrito Federal, Territórios, municípios, autarquias, associações públicas e demais entidades de caráter público criadas por lei (art. 41 do Código Civil) – e por terras particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem (art. 98 do CC).

Da perspectiva de um intempestivo argonauta português, comandante de uma improvável expedição de apossamento, quinhentos e tantos anos depois de Cabral, suas naus e caravelas estarão em território brasileiro a partir de rompido o limite das 12 milhas marítimas, medidas desde a linha de baixa-mar do litoral continental e insular, que compreende o mar territorial de domínio público e propriedade da União.

Desembarcados em porto seguro, seus tripulantes se instalarão em terreno de marinha – de propriedade da União – medido horizontalmente da posição da linha do preamar médio de 1831 para a parte da terra em uma profundidade de 33 metros, ainda que aportem nas margens dos rios e lagoas continentais, ou nos contornos das ilhas, até onde se faça sentir a influência das marés, ou de seus acrescidos – terrenos que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha (art. 20, VI e VII da Constituição Federal).

Já na parte continental do território brasileiro, a expedição prosseguirá por terras públicas, de propriedade da União, enquanto transitar pelas terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental; banhar-se nos lagos, velejar pelos rios e quaisquer correntes de água em terrenos de domínio da União, ou que banhem mais de um Estado, que sirvam de limites com outros países, ou que se estendam ou provenham de território estrangeiro, aportar em terrenos marginais ou nas praias fluviais. Também, estará em terras públicas, nas ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; nas praias marítimas; nas ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental ou pelas terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Encontrará, também, terras de propriedade dos Estados – englobando as terras devolutas não compreendidas entre as da União, as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito; as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio e as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União (art. 26, CF).

Todo o restante do território urbano e rural brasileiro não referido entre as terras do domínio nacional compreenderá terras particulares de propriedade das pessoas naturais ou jurídicas, que, no entanto, permanecem sujeitas ao domínio público eminente, poder político pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas de interesse público (inclusive bens particulares e ‘res nullius’ de seu território).

20. Finalmente, nada havendo para ser apossado ou relatado a expedição será encerrada nos limites interiores do território brasileiro sobre uma faixa de terras com até cento e cinquenta quilômetros de largura, paralela e ao longo da linha divisória das fronteiras terrestres, com extensão de 16.866 km, que envolve 588 municípios brasileiros – faixa de fronteira (art. 20, § 2º, CF) considerada fundamental para a defesa do território nacional, controlada pela União, cuja ocupação, utilização e alienação são reguladas em lei.

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(1) Moraes, Antonio Carlos Robert. Bases da formação territorial do Brasil. Vitória: Geografares nº 2, jun. 2001.
(2) Bastos Meira, Silvio A., O direito colonial no Brasil, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/730/24.pdf
(3) Guaracy, Thales. A conquista do Brasil 1500 – 1600. São Paulo: Planeta, 2015, p. 18.
(4) Bueno, Eduardo. Brasil: Uma história: Cinco séculos de um país em construção. São Paulo: Leya, 2010, p. 28.
(5) Caminha, Pero Vaz. Carta ao Rei de Portugal.
(6) Guaracy, Thales. A conquista do Brasil 1500 – 1600. São Paulo: Planeta, 2015, p. 18.
(7) Bueno, Eduardo. Brasil: Uma história: Cinco séculos de um país em construção. São Paulo: Leya, 2010, p. 20.
(8) Idem, p. 36
(9) Guaracy, Thales. A conquista do Brasil 1500 – 1600. São Paulo: Planeta, 2015, p. 69.
(10) Moraes, Antonio Carlos Robert. Bases da formação territorial do Brasil. Vitória: Geografares nº 2, jun. 2001.
(11) Idem.
(12) Idem.
(13) Garcia, Paulo. Terras devolutas. Belo Horizonte: Oscar Nikolai, 1956, p. 29
(14) Schwarcz, Lilia M. e Starling, Heloisa M. Brasil: Uma biografia. São Paulo: Cia. Das Letras, 2015, p. 274.
(15) Dallari, Dalmo de Abreu. O mar territorial do Estado Brasileiro. www.revistas.usp.br/rfdusp /article/viewFile/66716/69326